雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所自2023年以来，全国多地针对违规占用耕地种树造林的现象进行整治，要求复耕种粮。此举是加强耕地保护和用途管控的必要措施，也是耕地保护部门守住耕地红线，防止耕地“非粮化”，守住国家粮食安全生命线的职责所在。在实际执法中，行政执法单位经常询问 “退林还耕”的概念如何界定？对违规占用耕地种树造林的行为是否可作出行政处罚或者行政强制、依据是什么？行政处罚或行政强制的作出主体如何确定？针对上述问题，本文通过疏理现行法律法规和规范性文件，作如下分析供执法部门参考。
一、“退林还耕”并非准确的针对违规占用耕地种树造林进行整治的概念
将违规占用耕地种树造林恢复为耕地的措施，标签化为“退林还耕”，并与“退耕还林还草”政策对比使用和宣传，是对耕地保护政策不标准的解读。我国现行法律法规和规范性文件中，均无“退林还耕”的政策与概念，准确的表述应为，对违规占用耕地种树造林的土地进行整改并恢复种粮。
二、对违规占用耕地种树造林行为的行政处罚及实施主体
《土地管理法》第三十七条规定：“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”《土地管理法实施条例》第十二条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。” 并规定“按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。”可见，法律法规对耕地特别是永久基本农田被占用种树或转为林地是禁止和严格控制的。但在行政处罚设定上，仅针对非法占用永久基本农田发展林业作出处罚规定，处罚的实施主体只能是县级以上人民政府自然资源主管部门，具体规定在《土地管理法实施条例》第五十一条，“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚”。而对于非永久基本农田的其他耕地非法占用绿化种树的行为，尚无法律、法规或规章设定行政处罚。《土地管理法》中关于农业农村主管部门相关处罚权的规定在第七十五条，即“占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的”，农业农村主管部门在自己的职责范围内与自然资源部门分别行使行政处罚权，但该法条未列举占用耕地种树而破坏种植条件的行为，法条中的“等”，是表示列举后煞尾的“等内等”还是表示列举未尽的“等外等”，从谨慎执法和权益归于相对人的立法理论考量，此处理解为“等内等”较为妥当，所以《土地管理法》第七十五条规定的违法占用耕地并破坏种植条件的行为，不宜包括占用耕地种树的情形。
三、对违规占用耕地种树造林行为的行政强制及实施主体
《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律法规，对非法占用非永久基本农田的其他耕地种树造林行为的行政执法，虽未设定行政处罚，但设定了行政强制作为执法依据。《土地管理法》第三条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。”第六十八条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”再结合《土地管理法》第三十七条“禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼”之规定，及《土地管理法实施条例》第五十一条“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业……”之规定，通过关联法条的对比，可以得出《土地管理法》第六十八条规定的“非法占用土地”包括“非法占用耕地种树造林”的行为。因此，自然资源主管部门在监督检查中，如发现非法占用耕地种树造林的，可以适用本条作出“责令停止非法占用耕地”的行政强制措施，以制止正在发生的“非法占用耕地种树造林”的违法行为。
四、对违规占用耕地及永久基本农田造林行为进行行政监管的责任主体
《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》规定：“严禁违规占用耕地绿化造林。要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策”，同时规定“正在违规占用耕地绿化造林的要立即停止。”还规定“自然资源部要会同农业农村部、国家统计局按照《省级政府耕地保护责任目标考核办法》进行全面检查，并将违规占用永久基本农田开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为纳入考核内容，加强对违法违规行为的查处，对有令不行、有禁不止的严肃追究责任。”《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》规定：“坚决防止耕地“非粮化”倾向。明确耕地利用优先序。对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地。”这两部具有行政法规性质的国务院规范性文件，均对违规占用耕地及永久基本农田造林作出禁止性规定，同时规定不得享受造林政策、加强考核和行政追责等。
五、小结
“退林还耕”并非准确的政策性概念，该项工作的实质是对违规占用耕地种树造林的土地进行“整改复种”。法律法规对占用耕地或永久基本农田造林均是禁止的，但只针对违规占用永久基本农田造林的行为设定了行政处罚，处罚的实施主体只能是自然资源主管部门，农业农村主管部门对此没有行政处罚权，但农业农村部门仍负有针对违规占用耕地及永久基本农田造林的检查、监督、考核及对责任人追责的职责。