雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所2024年2月19日，国务院发布了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下称“指导意见”），对于提高罚款这种较为常见的行政执法种类的立法、执法质量，规范和监督罚款的设定与实施提出了较为具体的意见。现对照《行政处罚法》等相关规定，疏理出该指导意见具体适用中的五个要点供大家参考。
一、关于规章增设罚款的禁止情形及罚款数额的规定
法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定但未设定罚款的，规章不得增设罚款。《行政处罚法》第十三条和第十四条规定，部门规章和地方政府规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。对于尚未制定法律、行政法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。指导意见重申，对于已经作出如警告、通报批评等行政处罚规定的，不得再针对该违法行为新增罚款的行政处罚种类。
尚未制定法律、法规的，规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。部门规章设定罚款的限额由国务院规定，地方政府规章设定罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整。
二、制定行政法规、规章时应细化不予或可以不予罚款的情形
《行政处罚法》第三十三条规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。该条分别规定了违法行为轻微并及时改正且无危害后果不予处罚、首违不罚和无主观过错不处罚。执法实践中，常因规定不够细化导致作出行政决定时不好把握或不敢不予处罚，细化不予或可以不予罚款的情形可以提高可操作性，便于执法机关对照适用。
三、关于罚款幅度的设定
指导意见要求，立法规定处以一定幅度的罚款时，除涉及公民生命健康安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。目前比较典型的达到10倍的法律规定是《药品管理法》，该法第一百三十一条规定，药品网络交易第三方平台提供者未履行资质审核、报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，责令改正，没收违法所得，并处二十万元以上二百万元以下的罚款。第一百四十一条规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者医疗机构在药品购销中给予、收受回扣或者其他不正当利益的，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业或者代理人给予使用其药品的医疗机构的负责人、药品采购人员、医师、药师等有关人员财物或者其他不正当利益的，由市场监督管理部门没收违法所得，并处三十万元以上三百万元以下的罚款。
《行政处罚法》第六十三条规定，行政机关拟作出较大数额罚款的行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。执法实践中，各地区、各部门对“较大数额罚款”标准存在规定不明确、不统一或未适时调整的情形，指导意见要求根据地域、领域等因素，适时调整本地区、本部门规定的适用听证程序的“较大数额罚款”标准。
四、顶格罚款需严格控制
近年执法实践中出现的顶格罚款的情形常被作为从严监管的典型案例进行宣传。指导意见要求，在执法实践中应严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，同时也不得随意降低对违法行为的认定门槛，随意扩大违法行为的范围。
五、细化从轻、减轻和不予处罚的适用情形
针对行政处罚法第三十二条规定的从轻、减轻处罚和第三十三条等规定的不予、可以不予处罚的情形，应适用行政处罚法依法作出相应处理。国务院2022年8月印发的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》中，取消和调整了53个罚款事项，同时规定行政机关可以根据行政处罚法在法定幅度外减轻罚款。针对实践中行政机关不愿、不敢适用减轻、从轻处罚规定的情况，2021年修订的行政处罚法将“应当依法从轻或者减轻”修改为“应当从轻或者减轻”，删除了“依法”，这也是在引导行政机关可以直接适用行政处罚法的规定，根据具体案情，合理实施行政处罚。
指导意见鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单。上述清单的制定是对裁量基准的必要补充，可以解决各地区、各部门制定裁量基准时缺少对不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚适用情形作出细化规定的问题。