雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所国务院反垄断反不正当竞争委员会于2024年1月10日发布实施《关于行业协会的反垄断指南》（以下简称《指南》）。该《指南》是典型的针对行业协会禁止垄断行为的行政合规指引，本文拟从行政合规解析角度，对《指南》作逐条释义，帮助行业协会理解指南内容，促进行政合规体系建设。
第一条 目的和依据
为了预防和制止行业协会从事《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）禁止的行为，发挥行业协会在促进行业规范健康持续发展、维护市场竞争秩序等方面的积极作用，引导行业协会加强反垄断合规建设，根据《反垄断法》等法律规定，制定本指南。
行政合规释义：近年来部分行业协会不当干预市场竞争、组织会员企业从事垄断行为的情况时有发生，损害了市场公平竞争和消费者利益，不利于构建新发展格局、推动高质量发展。市场监管部门在《反垄断法》实施以来查处涉及行业协会的典型垄断案件50余件。鉴于我国《反垄断法》关于行业协会的规定相对原则，行业协会对明晰行为规则、加强反垄断合规有较强期待。委员会办公室在与现行法律、法规、规章和指南做好衔接的基础上，立足国情、突出问题导向、充分把握规律、注重兼收并蓄，结合行业协会发展现状、运行机制、治理模式等研究起草了本《指南》。行业协会应认识到国家对这一领域反垄断的重视程度，以《指南》为指引，通过积极加强自身和会员的反垄断合规体系建设，避免从事《反垄断法》禁止的行为而受到不利的行政处理。
第二条 基本概念
本指南所称行业协会，是指由同行业经济组织和个人组成，行使行业服务和自律管理职能的社会团体法人。
行业协会主要由具有竞争关系的经营者组成，也可能包括上下游经营者，或者具有其他业务联系的经营者。
行政合规释义：狭义的行业协会由具有竞争关系的经营者组成，经营者主要包括营利性法人、非法人组织和自然人经营者，广义的行业协会也包括律师协会、公证员协会和鉴定人协会等，均应遵守本《指南》规定并建立行政合规体系。
第三条 总体要求
行业协会应当加强行业自律，引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序。
行业协会不得违反《反垄断法》的规定，从事排除、限制竞争行为。
行政合规释义：行业协会之所以能够自律，是因为享有相应的自治权，即行业规则的制定权、行业监督权和行业惩戒权等。作为本行业经营者的自律性组织，行业协会在反垄断合规中的角色不是被动接受监管，而是主动引导本行业的经营者依法竞争，合规经营，维护市场竞争秩序。
第四条 禁止组织从事垄断协议的一般规定
组织本行业的经营者从事垄断协议，是行业协会违反《反垄断法》的主要表现形式。行业协会不得违反《反垄断法》第二十一条的规定，组织本行业的经营者从事垄断协议行为。
前款所称从事，包括垄断协议的达成和实施。
行政合规释义：由于行业协会主要由具有竞争关系或供需关系的经营者组成，现实中经常出现行业协会组织经营者达成、实施垄断协议的行为。行业协会作为本行业反垄断合规的组织者，应从源头杜绝行业垄断行为，其中禁止涉及垄断协议的达成是首先要关注的合规起点。不得从事《反垄断法》第二十一条规定的“组织本行业的经营者从事本章禁止的垄断行为”。《指南》此条表述的“从事垄断协议”疑似为病句，应为“达成和实施垄断协议”。
典型案例如，2023年10月16日，福建省市场监管局依法对福州市房地产估价协会垄断协议案作出行政处罚决定，责令当事人改正违法行为，并处罚款30万元。福建省市场监管局根据市场监管总局移交的线索，于2021年11月16日对福州市房地产估价协会涉嫌实施垄断行为立案调查。经查，2019年11月，当事人牵头制定含有排除、限制竞争内容的《承诺函》，规定福州地区房地产价格评估差额累进收费标准，按评估类型设立不同的最低折扣率，并同时规定最低单价，固定了福州地区抵押评估、招投标项目（含政府采购项目）评估、装修评估、构筑物评估等类型的房地产评估服务收费价格。2020年8月，当事人还制定了《房地产评估项目招投标中评估费报价指引》，对评估企业在招投标中的应标行为（含作价方式、测算报价等涉及评估收费标准计算等）进行了统一，并以业内通报、暂停服务、经济处罚等手段推动实施。当事人的上述行为违反了修改前的《中华人民共和国反垄断法》第十六条规定。
第五条 垄断协议的形式
垄断协议是指排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为。
协议、决定可以是书面、口头等形式。
其他协同行为是指经营者虽未明确订立协议或者决定，但实质上存在协调一致的行为，有关经营者基于独立意思表示所作出的价格跟随等平行行为除外。
行政合规释义：垄断协议的表现形式呈现多样化，随着市场发展和反垄断执法力度的加强，除书面协议、行业协会决议或者召开行业协调会等明示方式达成垄断协议外，当下有些行业协会及经营者还会采用相对间接、隐蔽的其他协同行为。关于其他协同行为的认定，根据《禁止垄断协议规定》第六条的规定，认定时应当考虑的因素包括：经营者的市场行为是否具有一致性；经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流；经营者能否对行为的一致性作出合理解释；相关市场的市场结构、竞争状况、市场变化等情况。最高人民法院（2022）最高法知行终29号〔茂名市电白区建科混凝土有限公司诉广东省市场监督管理局反垄断行政处罚案〕判决书中认为，“判断是否存在共谋，关键在于判断经营者之间存在限制或者排除竞争的意思联络或信息交流，而并不要求经营者之间就具体商品价格、数量等达成清晰或具体的一致意见。在具有竞争关系的经营者之间存在意思联络或信息交流，且在意思联络或信息交流之后采取了一致性市场行为的情况下，除非经营者能够合理说明并提供证据证明该行为系其根据市场和竞争状况独立作出的市场行为，包括跟随、仿效其他竞争者而采取的相同市场行为，或者符合反垄断法第十五条规定的豁免事由，原则上即可以认定经营者以协同行为的方式达成并实施了横向垄断协议。”需要提示的是，即时聊天工具中的交流、沟通内容，已成为调查和判断是否进行过意思联络或者信息交流的重要途径。
本条中除外的“价格跟随行为”，也称“价格领导制”，是在某些行业中一家处于主导地位的企业率先确定价格或改变价格时，其他企业接受或跟随该企业价格的情形，系有意识的平行行为，但企业之间并无合意存在。
典型案例如，2023年12月19日，河南省市场监管局依法对焦作市二手车流通协会组织本行业18家二手车交易市场公司达成并实施垄断协议案作出行政处罚决定，责令焦作市二手车流通协会改正，并处罚款30万元，责令焦作市18家二手车交易市场公司停止违法行为，并分别处2021年度销售额2%—3%的罚款合计68.87万元。以上罚款共计98.87万元。经查，2020年9月至2022年8月，焦作市二手车流通协会通过召开会议、电话、微信、面谈等形式先后组织焦作市18家二手车交易市场公司达成共识，约定各公司均执行趋同的二手车交易服务费公示价格，同时约定各公司的月销售收入基数，并由焦作市二手车流通协会对销售收入进行统一计算和分配。按照上述约定，焦作市18家二手车交易市场公司实施了固定或变更二手车交易服务费价格的行为，其中12家公司通过“高交低补”、控制开票数量等手段实施了分割销售市场的行为。焦作市二手车流通协会的上述行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第二十一条的规定，焦作市18家二手车交易市场公司的行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第一项的规定，其中12家公司同时违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条第三项规定。
第六条 横向垄断协议
行业协会不得组织本行业具有竞争关系的经营者达成《反垄断法》第十七条禁止的下列垄断协议：
（一）固定或者变更商品或者服务（以下统称商品）价格。行业协会不得以价格自律、行业整顿、维护市场秩序等名义为本行业的经营者设定商品价格或者限制其自主定价权，也不得组织本行业的经营者固定或者变更价格水平、价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用，约定采用据以计算价格的标准公式、算法、平台规则等。
（二）限制商品的生产数量或者销售数量。行业协会不得对本行业的经营者作出减产、停产、设定生产配额或者比例、限量供应、停止销售等关于商品生产数量或者销售数量的决定，也不得组织本行业的经营者通过限制产量、固定产量、停止生产等方式限制商品的生产数量，通过限制商品投放量等方式限制商品的销售数量等。
（三）分割销售市场或者原材料采购市场。行业协会不得组织本行业的经营者划分商品的销售地域、销售对象、市场份额、销售收入、销售利润或者销售商品的种类、数量、时间，也不得组织本行业的经营者划分原材料的采购区域、供应商、种类、数量、时间等。
（四）限制购买新技术、新设备或者限制开发新技术、新产品。行业协会不得组织本行业的经营者限制购买、使用、租赁、投资、研发新技术、新工艺、新设备、新产品，或者拒绝使用新技术、新工艺、新设备、新产品等。
（五）联合抵制交易。行业协会不得组织本行业的经营者联合拒绝向特定经营者供应或者销售商品、联合拒绝采购或者销售特定经营者的商品，或者联合限定特定经营者不得与其具有竞争关系的经营者进行交易等。
（六）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
行政合规释义：本条对《反垄断法》第十七条禁止具有竞争关系的经营者达成横向垄断协议的六种情形，根据执法实践中常见、多发的违法事项结合《禁止垄断协议规定》第八条至第十五条的内容进行归类和详细列举，便于行业协会对照自查和规范。根据现行《反垄断法》及执法与司法实践，认定经营者之间达成法律所禁止的横向垄断协议需要同时满足以下三个要件即经营者在相关市场上具有竞争关系；具有竞争关系的经营者之间就竞争产品或服务达成了排除、限制竞争的协议、决定或者其他协同行为；该等协议、决定或者其他协同行为不满足《反垄断法》第二十条的豁免条件。
关于第（六）项“国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议”，在认定时应当考虑下列因素：经营者达成、实施协议的事实；市场竞争状况；经营者在相关市场中的市场份额及其对市场的控制力；协议对商品价格、数量、质量等方面的影响；协议对市场进入、技术进步等方面的影响；协议对消费者、其他经营者的影响；与认定垄断协议有关的其他因素等。
关于横向垄断协议和纵向垄断协议的区别。横向垄断协议和纵向垄断协议是两种不同的反竞争行为，各自具有独特的特点和市场效应。横向垄断协议发生在相同生产或销售阶段的企业之间，这些企业通常是直接竞争对手。横向垄断协议的达成，限制或扭曲了市场竞争，可能导致价格上涨、产品质量降低、创新放缓等消极后果。横向垄断协议通常需要较高程度的信任和协调才能维持，因为任何一方背叛协议可以获得短期利益。这类型的垄断协议通常会被执法机构特别关注，因为其直接影响市场的价格和供应。纵向垄断协议则涉及不同生产或销售阶段的企业之间的协议，这些企业之间存在买卖关系而不是直接竞争。两种垄断协议的关键区别在于它们的市场结构与目标。横向协议旨在通过直接限制竞争对手来减少内部竞争，而纵向协议可能旨在通过在供应链不同级别之间建立合作关系来提升效率，并且这些措施可能降低市场竞争的总体水平。
典型案例如，2023年11月24日，湖北省市场监管局依法对荆门市飞图混凝土有限公司（以下简称荆门飞图）等11家混凝土企业达成并实施垄断协议案作出行政处罚决定，责令停止违法行为，并对当事人分别处2018年度销售额1%的罚款，罚款合计1276.35万元。湖北省市场监管局根据荆门市市场监管局上报线索，经前期核查，于2019年9月对荆门飞图等11家混凝土企业涉嫌实施垄断行为立案调查。本案所涉商品为混凝土，荆门飞图等11家企业是具有竞争关系的经营者。经查，2019年5月13日，湖北省预拌混凝土协会荆门工作委员会（筹备）办公室在荆门市召开会议，11家涉案企业主要负责人参加会议，约定荆门市城区预拌混凝土协同涨价。11家涉案企业于会后陆续对下游企业送达《调价函》《价格调整告知函》或《商洽函》，上调各标号预拌混凝土价格，涨价幅度为40—80元/方不等，构成达成并实施垄断协议。上述行为违反了《中华人民共和国反垄断法》第十七条规定。
第七条 纵向垄断协议
行业协会不得组织本行业的经营者与交易相对人达成《反垄断法》第十八条禁止的下列垄断协议：
（一）固定向第三人转售商品的价格。行业协会不得组织本行业的经营者固定向第三人转售商品的价格水平、价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用。
（二）限定向第三人转售商品的最低价格。行业协会不得组织本行业的经营者限定向第三人转售商品的最低价格，或者通过限定价格变动幅度、利润水平或者折扣、手续费等其他费用限定向第三人转售商品的最低价格等。
（三）国务院反垄断执法机构认定的其他垄断协议。
对于前款第一项和第二项规定的协议，行业协会或者经营者能够证明协议不具有排除、限制竞争效果的，不予禁止。
经营者能够证明其在相关市场的市场份额低于国务院反垄断执法机构规定的标准，并符合国务院反垄断执法机构规定的其他条件的，不予禁止。
行政合规释义：2022年8月1日新修订的《反垄断法》实施，将旧法的第13条第2款（原横向垄断协议中“垄断协议”定义条款）独立作为第二章“垄断协议”的首条（第十六条），意味着该条对垄断协议的定义适用于本章所有类型的垄断协议，也包括纵向垄断协议，因此新《反垄断法》明确了纵向价格垄断协议的认定需以排除、限制竞争为构成要件。同时新《反垄断法》第18条第2款规定，对于固定向第三人转售商品的价格、限定向第三人转售商品的最低价格这两类协议，经营者可以其不具有排除、限制竞争效果来进行抗辩，即这两类纵向垄断协议并不构成当然违法，若有证据证明所达成的纵向协议不具有排除、限制竞争的效果，则不属于本法所禁止的纵向垄断协议，但相关证明义务则需要由行业协会或经营者而非反垄断行政执法机构承担。
关于纵向垄断协议不具有排除、限制竞争的效果的证明，可能的证明分析方法包括：市场结构分析。即分析相关市场的结构，了解市场集中度、市场进入的难易程度和替代品的可用性。如果市场集中度高且进入壁垒也高，纵向垄断协议可能会加剧这一市场力量，从而限制竞争。相关市场定义。即确定受到纵向垄断协议影响的商品或服务市场及其地域范围，界定协议在特定市场内的影响力。纵向协议的种类。不同的纵向垄断协议对市场的影响也不同。例如，专卖协议可能会阻碍新竞争者的进入，而招商限制可能通过限制下游经营者的采购或销售自由来扭曲市场竞争。纵向整合程度。即分析上下游之间整合的程度，纵向整合可能通过提高效率和减低成本而使市场受益，但高度整合也可能带来市场封锁的效果，限制其他企业的市场参与。对消费者福利的影响。即评估纵向垄断协议是否会导致商品价格上涨、选择范围减少或者产品质量下降等因对竞争的限制导致消费者利益受损的情形。具体实证分析。即可以通过经济模型来分析协议实施前后的市场数据，如价格、产量、消费者剩余等，观察是否存在统计上明显显示的竞争限制效果。
市场调查公司、咨询公司和律师事务所的专业意见可以作为证明纵向协议不具有排除、限制竞争效果的证据之一。这些专业机构通常具有分析市场和解决法律问题的专业知识和经验。市场调查公司可以进行市场研究，收集和分析数据，如价格趋势、消费者行为、产量变化等，以衡量协议对市场的实际影响。咨询公司可以应用经济模型和方法来评估纵向协议的市场影响，可以就价格、产量、市场份额、消费者剩余和其他相关经济指标的变化提供专业的评估。律师事务所可以对协议进行法律分析，就协议如何能够符合现行法律的相关规定作出解释并出具法律意见，还能在可能面临的行政处罚中提供应对策略。
典型案例如，2013年2月22日，贵州省物价局公布处罚决定，就中国知名的高端白酒国有企业贵州茅台的固定转售价格行为，对其处以2.47亿元人民币的罚款。同一天，四川省发展和改革委员会也公布处罚决定，基于相同的理由，对另一家中国知名的高端白酒国有生产企业五粮液公司，处以2.02亿元人民币的罚款。这是中国反垄断执法机构首次根据《反垄断法》对固定转售价格行为予以处罚，两笔罚款的总金额高达4.49亿元人民币，是截止当时中国反垄断执法史上金额最高的罚款。根据四川省发改委的公告，2009年以来，五粮液公司通过书面或网络的形式，与全国3200多家具有独立法人资格的经销商达成协议，限定向第三人转售五粮液白酒的最低价格，并通过业务限制、扣减合同计划、扣除保证金、扣除市场支持费用、罚款等方式对不执行最低限价的经销商予以处罚。四川省发改委公布的正式处罚公告中称，五粮液公司利用自身的“市场强势地位”，对经销商向第三人销售白酒的最低价格进行限定，违反了《反垄断法》第十四条规定，排除和限制了市场竞争，损害了消费者的利益。
第八条 组织达成垄断协议的情形
行业协会不得通过下列行为组织本行业的经营者达成垄断协议：
（一）制定、发布含有排除、限制竞争内容的行业协会章程、规则、决定、通知、意见、标准、自律公约等；
（二）通过会议、邮件、电话、函件、即时通讯工具等，召集、组织、推动经营者以书面、口头等形式达成含有排除、限制竞争内容的协议、决议、纪要、备忘录等；
（三）通过会议、邮件、电话、函件、即时通讯工具等，召集、组织、推动经营者虽未订立协议或者决定，但达成排除、限制竞争的协调一致行为；
（四）其他组织经营者达成垄断协议的行为。
第九条 组织实施垄断协议的情形
行业协会不得通过下列行为组织本行业的经营者实施垄断协议：
（一）采取设置入会要求、没收保证金、设定违约金、限制会员权益、取消会员资格、通报批评、联合抵制、暂停经营活动等惩戒措施，强迫经营者实施垄断协议；
（二）采取将垄断协议实施情况与会员奖优评先挂钩等激励措施，引导经营者实施垄断协议；
（三）行业协会自身或者通过第三方机构对经营者实施垄断协议情况进行监督监测；
（四）采取搭建平台、设立专班、建立协调机制等保障措施，为经营者实施垄断协议提供便利性条件；
（五）其他组织经营者实施垄断协议的行为。
行政合规释义：《指南》第八条、第九条规定了禁止行业协会组织达成、实施垄断协议行为的具体类型，即行业协会行为的负面清单。行业协会在组织会议等活动时，应避免实施负面清单上的9种行为；行业协会的会员如发现行业协会有实施负面清单上任一行为的倾向时，应及时与行业协会进行沟通、提出建议。
需要注意的是，不当的行业自律公约可能构成“组织本行业的经营者达成垄断协议”的方式之一，行业协会应当倡导和组织达成反垄断的自律公约。在2021年7月13日中国互联网大会上，阿里巴巴、腾讯、字节跳动、华为、百度、京东、科大讯飞等33家互联网企业，成为首批签署《互联网平台经营者反垄断自律公约》的企业。该公约规定具有竞争关系的互联网平台经营者，不得利用技术手段、平台规则等形式达成固定价格、分割市场、联合抵制交易等横向垄断协议。另外，互联网平台经营者不得利用技术手段、平台规则、数据、算法等形式，与交易相对人达成固定转售价格、限定最低转售价格等纵向垄断协议等。对于具有市场支配地位的互联网平台经营者滥用市场支配地位方面，《公约》列举了四类情形，具体包括：具有市场支配地位的互联网平台经营者无正当理由，对交易相对人进行限定交易，如实施平台 “二选一”或独家交易；拒绝与交易相对人进行交易；实施搭售或者附加不合理交易条件；基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等，对交易条件相同的交易相对人实行差异性交易价格或其他交易条件等等。《互联网平台经营者反垄断自律公约》约定的内容和自律机制，对于很多行业协会具有借鉴意义。
第十条 高风险行为
行业协会应当避免从事下列可能为本行业经营者达成、实施垄断协议提供便利性条件的行为：
（一）推动本行业的经营者交换、讨论竞争性敏感信息或者通报竞争性敏感信息；
（二）发布行业内指导价、基准价、参考价、推荐价、预测价等，或者制定供本行业经营者参考的价格计算公式，引导本行业的经营者协调商品价格；
（三）发布不实或者夸大的成本趋势、供求状况等市场行情信息，引导本行业的经营者协调商品价格。
前款所称竞争性敏感信息，是指商品的成本、价格、折扣、数量、质量、营业额、利润或者利润率以及经营者的研发、投资、生产、营销计划、客户名单、未来经营策略等与市场竞争密切相关的信息，但已公开披露或者可以通过公开渠道获取的信息除外。
行政合规释义：如果说《指南》第六条至第九条是针对行业协会反垄断行为规制的“红灯”，第十条则可以理解为“黄灯”。本条规定行业协会及其会员企业应格外警惕并避免实施上述3种高风险行为，这些行为虽未构成组织从事垄断协议的“闯红灯”行为，但可能对经营者从事垄断协议提供实质性帮助，受到执法机构处罚的机率也增大了。
关于“交换、讨论竞争性敏感信息或者通报竞争性敏感信息”，是对应《禁止垄断协议规定》第六条第（二）项“经营者之间是否进行过意思联络或者信息交流”的协同行为的前端高风险行为。特定情形下竞争对方之间的敏感信息交换会构成“意思联系”。欧盟委员会认为竞争者之间对未来预期具体价格信息的交流尤其可能引发共谋，在欧盟竞争法下，竞争者之间交换未来的具体价格信息会被直接推定违反竞争法。具体实践中行业协会需注意：避免组织有竞争对手参加的可能在会议中讨论相关敏感信息的会议，对会议议程及讨论内容需通过专业律师提前进行合法性审查。
关于发布行业内指导价、基准价等行为，在律师行业中，之前由律协发布行业指导价的情形在各省、直辖市律师协会中较为普遍，至2023年底前基本都已废止并以律所的收费标准制订指引和备案指南等方式取而代之。
第十一条 垄断协议豁免
行业协会组织本行业的经营者达成的垄断协议，符合《反垄断法》第二十条规定的情形和条件的，不予禁止。
行业协会可以就垄断协议是否符合《反垄断法》第二十条规定的情形和条件，为本行业的经营者提供指导，并支持本行业的经营者向反垄断执法机构提出豁免申请。
行政合规释义：豁免制度，是为了避免经营者实施了《反垄断法》禁止的行为但是该行为又能促进市场竞争却可能受到反垄断法处罚的情况。现行《反垄断法》第20条规定了六种豁免情形，包括改进技术、研究开发新产品的；为提高产品质量、降低成本、增进效率，统一产品规格、标准或者实行专业化分工的；为提高中小经营者经营效率，增强中小经营者竞争力的；为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；因经济不景气，为缓解销售量严重下降或者生产明显过剩的；为保障对外贸易和对外经济合作中的正当利益的。另外还规定了兜底条款，即法律和国务院规定的其他情形。除最后一种情形外，经营者都需要同时证明该行为不会严重限制相关市场的竞争，并且能够使消费者分享由此产生的收益。而行业协会及其会员在受到反垄断调查时可申请豁免；在行政合规体系建设过程中，也可向执法机构进行豁免咨询。
第十二条 行业协会的经营者身份
行业协会从事商品生产、经营或者提供服务，属于《反垄断法》第十五条规定的经营者时，不得违反《反垄断法》规定，从事垄断协议、滥用市场支配地位行为以及违法实施经营者集中。
行政合规释义：该条对行业协会以经营者身份实施垄断等行为进行了规定。当行业协会从事商品生产、经营或者提供服务，则属于《反垄断法》调整下的经营者，其行为规范和法律责任不局限于作为组织者的禁止行为和对应罚则，应当与其他市场经营者同样遵守禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位和不得违法实施集中的反垄断法有关规定并且适用违反该等规定的罚则规定。易言之，如果行业协会被认定为经营者，则违法处罚不再受“三百万元以下的罚款”的限制。行业协会被视同经营者的行为通常包括向会员或者会员以外的公民、法人、其他组织销售协会的商品，或者提供有偿咨询、培训、信用评价、展览等服务。
典型案例如，2023年9月1日，北京市市场监管局依法对北京市围棋协会组织8家会员单位北京市西城区武术和棋类运动管理中心、北京市丰台区围棋协会、北京市东城区棋牌运动协会、北京市怀柔区围棋协会、北京市房山区棋牌智力运动协会、北京弈和康体育文化有限公司、北京红枫叶体育文化传媒有限公司、北京博异英华教育咨询有限公司达成并实施垄断协议案作出行政处罚决定，责令北京市围棋协会和8家会员单位停止违法行为，对北京市围棋协会处罚款5万元，对8家会员单位分别处2021年度销售额2%的罚款合计11.6万元。本案中北京市丰台区围棋协会、北京市东城区棋牌运动协会、北京市怀柔区围棋协会、北京市房山区棋牌智力运动协会就被作为一般经营者受到处罚。
第十三条 滥用行政权力排除、限制竞争
经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会不得违反《反垄断法》第五章的规定，滥用行政权力实施限定交易、通过签订合作协议或备忘录等方式妨碍经营者进入相关市场或对经营者实行不平等待遇、妨碍商品自由流通、排除或限制经营者参加招投标等经营活动、限制或强制经营者设立分支机构、强制经营者从事垄断行为、制定含有排除限制竞争内容的规定等排除、限制竞争行为。
第十四条 协助行政机关滥用行政权力排除、限制竞争
行业协会不得基于行政机关的要求、委托，或者通过与行政机关联合制定发布规定、办法、决定、公告、通知、意见、函件、会议纪要，签订合作协议、备忘录等方式，协助行政机关实施滥用行政权力排除、限制竞争行为。
行政合规释义：第十三、第十四条规定了具有管理公共事务职能的行业协会，不得滥用行政权力，参与或协助行政垄断，包括不得限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；不得滥用行政权力，通过与经营者签订合作协议、备忘录等方式，妨碍其他经营者进入相关市场或者对其他经营者实行不平等待遇，排除、限制竞争；不得滥用行政权力，通过对外地商品设定歧视性收费项目、实行歧视性收费标准，或者规定歧视性价格，对外地商品规定与本地同类商品不同的技术要求、检验标准，或者对外地商品采取重复检验、重复认证等歧视性技术措施，限制外地商品进入本地市场，采取专门针对外地商品的行政许可，限制外地商品进入本地市场，设置关卡或者采取其他手段，阻碍外地商品进入或者本地商品运出等行为，妨碍商品在地区之间的自由流通；不得滥用行政权力，以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制经营者参加招标投标以及其他经营活动；不得滥用行政权力，采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；不得滥用行政权力，强制或者变相强制经营者从事垄断行为；不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定等。
典型案例如，2017年12月北京市发展和改革委员会通报，中国证券业协会被查存在滥用行政权力排除限制竞争行为。中国证券业协会是依据《中华人民共和国证券法》和《社会团体登记管理条例》的有关规定设立的证券业自律性组织，属于非营利性社会团体法人，接受中国证监会和国家民政部的业务指导和监督管理，是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。该协会在组织证券业从业人员资格考试中，仅为考生提供“京东支付”这一唯一的报名费用支付工具，使得作为消费者的考生必须与“京东支付”之间形成资金支付结算服务关系，无可选择地注册成为“京东支付”的用户，破坏了提供资金支付结算服务的经营者之间的公平竞争环境，从而损害了消费者和其他经营者的利益。
第十五条 公平竞争审查
经法律、法规授权具有管理公共事务职能的行业协会制定涉及经营主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施时，应当按照《反垄断法》及相关规定的要求进行公平竞争审查，评估对市场竞争的影响，防止排除、限制竞争。
行政合规释义：《反垄断法》确立的公平竞争审查制度，不仅适用于行政机关制定涉及市场主体经济活动的规定，而且适用于法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定上述规定时。上述规定包括涉及市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等有关市场主体经济活动的规范性文件、其他政策性文件以及“一事一议”形式的具体政策措施。“一事一议”形式的具体政策措施在2020年5月9日《市场监管总局等四部门关于进一步推进公平竞争审查工作的通知》中，被纳入公平竞争审查范围。
我国公平竞争审查制度采取“谁制定、谁审查”的方式。审查标准应根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的规定，从维护全国统一市场和公平竞争的角度，按照以下标准进行审查：关于市场准入和退出标准审查。包括不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件；公布特许经营权目录清单，且未经公平竞争，不得授予经营者特许经营权；不得限定经营、购买、使用特定经营者提供的商品和服务；不得设置没有法律法规依据的审批或者事前备案程序；不得对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等设置审批程序。关于商品和要素自由流动标准审查。不得对外地和进口商品、服务实行歧视性价格和歧视性补贴政策；不得限制外地和进口商品、服务进入本地市场或者阻碍本地商品运出、服务输出；不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动；不得排斥、限制或者强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；不得对外地经营者在本地的投资或者设立的分支机构实行歧视性待遇，侵害其合法权益。关于影响生产经营成本标准的审查。不得违法给予特定经营者优惠政策；安排财政支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩；不得违法免除特定经营者需要缴纳的社会保险费用；不得在法律规定之外要求经营者提供或者扣留经营者各类保证金。关于影响生产经营行为标准的审查。不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》规定的垄断行为；不得违法披露或者要求经营者披露生产经营敏感信息，为经营者从事垄断行为提供便利条件；不得超越定价权限进行政府定价；不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平。没有法律、法规依据，各地区、各部门不得制定减损市场主体合法权益或者增加其义务的政策措施；不得违反《反垄断法》，制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。属于下列情形的政策措施，如果具有排除和限制竞争的效果，在符合规定的情况下可以实施：维护国家经济安全、文化安全或者涉及国防建设的；为实现扶贫开发、救灾救助等社会保障目的的；为实现节约能源资源、保护生态环境等社会公共利益的等。
鼓励在实施公平竞争审查制度方面推行第三方评估。第三方评估机构，是与政策制定机关及评估事项无利害关系，且具备相应评估能力的咨询研究机构，包括政府决策咨询及评估机构、高等院校、科研院所、专业咨询公司、律师事务所及其他社会组织等。对于政策制定机关拟适用例外规定的、对社会公共利益影响重大的、部门意见存在较大分歧的以及被多个单位或个人举报涉嫌违反公平竞争审查标准的政策措施的，应当引入第三方评估。第三方评估应遵守《公平竞争审查第三方评估实施指南》的规定，评估成果作为委托单位开展公平竞争审查、评价制度实施成效、制定工作推进方案的重要参考依据。对拟出台的政策措施进行第三方评估的，政策制定机关应当在书面审查结论中说明评估相关情况，评估成果不能代替政策制定机关的公平竞争审查结论。最终作出的审查结论与第三方评估结果不一致或者未采纳第三方评估相关意见建议的，应当在书面审查结论中说明理由。
第十六条 自律合规倡导
行业协会应当借助连接政府与经营主体的独特优势，发挥提供服务、反映诉求、规范行为等职能，促进行业规范健康持续发展。
鼓励和支持行业协会充分发挥自律职能，加强自身反垄断合规建设，采取行业规则、公约以及市场自治规则等方式，指导、帮助会员建立健全反垄断合规管理制度，尽早识别、防范反垄断合规风险。
第十七条 内部合规管理
行业协会应当加强内部合规管理，避免从事或者被会员控制利用从事违反《反垄断法》的行为，破坏市场竞争秩序。鼓励行业协会建立有效的反垄断合规管理制度，或者在现有合规管理制度中加强反垄断合规管理，采取包括但不限于以下措施：
（一）制定反垄断合规行为准则；
（二）建立反垄断合规承诺机制；
（三）设置反垄断合规部门或者人员；
（四）建立反垄断合规奖惩制度；
（五）加强反垄断合规培训。
行政合规释义：行业协会指导、帮助会员进行反垄断合规建设，以及行业协会自身的内部合规管理，均属于行政合规。《指南》出台后，该行政合规的建设重要且紧迫，有条件的行业协会应聘请律师事务所、咨询管理公司等专业机构，指导、帮助会员和行业协会自身尽快进行反垄断合规建设，特别是通过内控、制度和和风险三位一体的合规内控体系建设（具体可参考本公号2024年1月4日的文章《对行政执法单位内控体系构建的建议》中，对行政执法单位的行政合规建设方式），有效防范反垄断合规风险。行业协会被会员控制利用从事违反《反垄断法》的行为，主要成因是部分行业协会存在利益集团的影响，少数利益团体通过掌控协会的决策过程来获取不正当的竞争优势；协会决策缺乏透明度，少数成员通过内部操纵和非公开决策来谋求个人利益等。对此仅通过制定行为准则、建立反垄断合规承诺机制、设置反垄断合规部门、建立反垄断合规奖惩制度和加强反垄断合规培训等方式显然无法从根本上解决问题，需加强法律监管，通过监管机构对协会的运行和决策进行有效监督方能有效防止垄断行为发生。
第十八条 合规风险识别与控制
行业协会可以根据法律规定、行业特征、市场情况等识别现实和潜在的反垄断合规风险，并采取相应的预防措施。
鼓励行业协会制修订行业协会章程、规则、决定、通知、意见、标准、自律公约等时，对是否涉嫌违反《反垄断法》及相关规定进行审查。涉嫌违反上述法律规定的，不予发布或者调整至符合要求后发布。
鼓励行业协会建立反垄断合规举报机制，为协会工作人员、会员等举报涉嫌违反《反垄断法》的行为提供便利，并承诺为举报人的信息保密、不因举报行为采取任何对其不利的措施。
行政合规释义：行业协会应增强自身反垄断合规风险意识防范和管理能力，强化对风险事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程及风险应对机制。审查本行业协会章程或类似文件，对其中可能违反《反垄断法》规定的内容进行修改；大型行业协会或反垄断风险高的行业协会，可在章程中加入“反垄断合规条款”。审查本行业协会以往发布并仍然有效的规则、决定、通知、意见、标准、自律公约等文件，对其中可能违反《反垄断法》规定的部分进行修改，并视情增加反垄断倡导内容；对今后发布的类似文件，将反垄断审查作为前置程序。
第十九条 加强沟通
鼓励行业协会主动与反垄断执法机构沟通，提供行业市场竞争状况、经营者情况等材料，提出加强和改进反垄断执法的意见建议。
反垄断执法机构及其工作人员对执法过程中知悉的商业秘密、个人隐私和个人信息，依法负有保密义务。
行政合规释义：行业协会应积极通过举报、咨询、建议等方式就行业经营状况、反垄断执法情况等与反垄断执法机构进行沟通，以动态沟通方式建立反垄断合规风险防范机制。
第二十条 加强合规指导
行业协会可以通过以下方式，预防和制止会员从事违反《反垄断法》的行为：
（一）指导会员加强反垄断合规管理；
（二）对会员开展反垄断合规培训，提示会员不得以行业协会为平台或者媒介从事垄断行为；
（三）发现会员涉嫌从事垄断协议等违法行为时，采取告诫、通报、取消会员资格等措施进行教育惩戒；
（四）其他指导会员加强反垄断合规的措施。
发生前款第三项情形的，鼓励行业协会及时向反垄断执法机构举报，或者指导会员尽早向反垄断执法机构报告从事垄断协议的有关情况并提供重要证据，同时提醒会员停止涉嫌违法行为并配合调查。对符合宽大适用条件的经营者，反垄断执法机构可以依法减轻或者免除处罚。
行政合规释义：行业协会在对会员的行政合规指导方面，发现会员涉嫌从事垄断协议等违法行为时，应指导会员根据《行政处罚法》第三十二条规定的从轻或者减轻行政处罚的条件，和第三十三条规定的免予处罚特别是首违不罚的规定，积极整改，避免和减轻危害后果，争取免罚或从轻、减轻处罚。
第二十一条 配合调查
行业协会发现自身行为涉嫌违反《反垄断法》规定的，或者已被反垄断执法机构依法立案或者启动调查程序的，应当立即停止相关行为，主动向反垄断执法机构报告有关情况，并配合反垄断执法机构的后续调查，不得拒绝、阻碍反垄断执法机构的调查。
第二十二条 配合约谈
行业协会及其会员涉嫌违反《反垄断法》规定的，反垄断执法机构可以对其法定代表人或者负责人进行约谈。行业协会及其会员应当按照反垄断执法机构的要求予以整改，提出消除行为后果的具体措施、履行时限等，并提交书面报告。
反垄断执法机构可以将约谈情况通报行业管理部门、社会团体登记管理机关，也可以根据需要邀请上述部门共同实施约谈。
行政合规释义：行业协会及其法定代表人或者负责人在该协会涉嫌垄断时，有配合调查和配合约谈的义务。《反垄断法》第五十二条规定，对反垄断执法机构依法实施的审查和调查，拒绝提供有关材料、信息，或者提供虚假材料、信息，或者隐匿、销毁、转移证据，或者有其他拒绝、阻碍调查行为的，由反垄断执法机构责令改正，对个人可以处二万元以下的罚款，对单位可以处二十万元以下的罚款；情节严重的，对个人处二万元以上十万元以下的罚款，对单位处二十万元以上一百万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
约谈后的积极整改、消除或减轻危害后果及提交书面整改报告，都是有效的争取免予处罚或从轻、减轻处罚的合规整改方式。
第二十三条 法律责任
行业协会从事或者组织本行业的经营者从事垄断行为，行业协会和经营者应当依据《反垄断法》的规定分别承担相应的法律责任。
反垄断执法机构确定行业协会和经营者的法律责任时，应当考虑违法行为的性质、程度、持续时间、消除违法行为后果的情况、行业协会发挥的作用、经营者发挥的作用、垄断协议实施的情况等因素。
行业协会具有主动消除或者减轻违法行为危害后果、配合反垄断执法机构查处垄断行为有立功表现等情形的，反垄断执法机构应当依法从轻或者减轻处罚。
行业协会具有胁迫会员达成垄断协议、阻止会员退出垄断协议、一年内因同一性质违法行为受过行政处罚等情形的，反垄断执法机构可以依法从重处罚。
行政合规释义：法律责任主要来自于《反垄断法》的规定。《反垄断法》第四十六条规定，经营者违反本法规定，达成并实施垄断协议的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款；尚未实施所达成的垄断协议的，可以处五十万元以下的罚款。经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。行业协会违反本法规定，组织本行业的经营者达成垄断协议的，反垄断执法机构可以处五十万元以下的罚款；情节严重的，社会团体登记管理机关可以依法撤销登记。第四十七条规定，经营者违反本法规定，滥用市场支配地位的，由反垄断执法机构责令停止违法行为，没收违法所得，并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款。第四十八条规定，经营者违反本法规定实施集中的，由国务院反垄断执法机构责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，可以处五十万元以下的罚款。第五十条规定，经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。第五十一条第一款规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议。
关于从轻、减轻或从重处罚的依据，主要来自于《行政处罚法》的相关规定。
第二十四条 信用惩戒
对因违反《反垄断法》被列入活动异常名录和严重违法失信名单的行业协会，反垄断执法机构可以将其作为重点监管对象。
行政合规释义：根据《社会组织信用信息管理办法》，社会团体登记管理机关可将受到反垄断行政处罚的行业协会列入活动异常名录或者严重违法失信名单。该条进一步指出反垄断执法机构可将此类行业协会作为重点监管对象，并与其它政府机关形成跨部门监管合力，这实质上是行政执法的差异化和精准化要求的体现。
第二十五条 加强部门协调
反垄断执法机构与社会团体登记管理机关、行业管理部门等加强沟通协调，推进竞争监管和市场准入、行业监管等更加紧密衔接，由监管执法的个案对接转向深层次制度对接，提高监管执法效能，形成协同规制合力。
行政合规释义：竞争监管和市场准入、行业监管的协同，构成反垄断监督机制的创新，但因三方监管部门的职责与执法导向不尽相同，实施起来是否有操作性尚需在实践中探索。行业协会从本条中应查觉到反垄断监管之严厉和规制方式更为深入，从而更加重视反垄断行政合规体系建设工作。
第二十六条 指南的解释
本指南由国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室解释，自发布之日起施行。
行政合规释义：《反垄断法》第十二条规定了反垄断委员会的设立，即由国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。履行的职责包括研究拟订有关竞争政策；组织调查、评估市场总体竞争状况，发布评估报告；制定、发布反垄断指南；协调反垄断行政执法工作等。国务院反垄断委员会成立于2008年，其组成和工作规则由国务院规定。具体的反垄断执法工作，在2018年国务院机构改革之前，由商务部反垄断局、国家发展和改革委员会价格监督检查与反垄断局、国家工商行政管理总局反垄断与反不正当竞争执法局三个部门分别承担。机构改革后，上述三个反垄断执法机构“三合一”，由市场监管总局承担反垄断统一的执法职能。国务院反垄断委员会办公室设在市场监管总局，承担国务院反垄断委员会日常工作。2017年修订《反不正当竞争法》，该法第三条增加了第二款“国务院建立反不正当竞争工作协调机制，研究决定反不正当竞争重大政策，协调处理维护市场竞争秩序的重大问题”，据此国务院反垄断委员会办公室更名为国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室（简称国务院“双反办”）。这表明国家对于反垄断和反不正当竞争工作的同等重视，反垄断和反不正当竞争都是强化竞争政策基础地位和促进经济高质量发展的重要路径。《指南》印发时标注的效力级别为“行政机关工作文件”,从本条规定的《指南》由国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室解释来看，其法律效力是高于一般的部门规章和规范性文件的。
2023年12月6日，国务院“双反办”首度发文，和市场监管总局共同下发《关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》（以下简称《通知》），明确建立反垄断“三书一函”制度。“三书一函”分别为《提醒敦促函》《约谈通知书》《立案调查通知书》《行政处罚决定书（经营主体）/行政建议书（行政机关）》。《提醒敦促函》用于风险预防阶段，如果经营者或行政机关存在《通知》列明的需要提醒敦促的垄断风险，市场监管总局或者国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室可以发出《提醒敦促函》，提醒敦促做好有关问题的预防和整改工作。有关经营者或者行政机关应当在收到《提醒敦促函》之日起，在规定时间内以书面形式报告落实情况。如果存在《通知》提及敦促整改未果或涉嫌垄断行为等情形，市场监管总局或者国务院反垄断反不正当竞争委员会可以发出《约谈通知书》，对经营者、行政机关的法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。如果有证据初步证明存在相关垄断情形的，市场监管总局依法予以立案，并向当事人发出《立案调查通知书》。对于经立案调查存在相关垄断情形，且确有应受行政处罚的违法行为的，市场监管总局依法作出行政处罚决定，制作《行政处罚决定书》。针对违反《反垄断法》的行政机关，则作出和送达《行政建议书》。建立反垄断“三书一函”制度，是丰富反垄断监管手段、增强反垄断监管效能、规范反垄断监管行为的重要举措，要将制度贯穿反垄断工作各领域、各环节。