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行政处罚长期追责时效规定中“涉及金融安全”的认定问题

新《行政处罚法》2021年1月22日修订后,在原《行政处罚法》第二十九条的基础上新增了“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的,上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。”之规定,即新增了长期追责时效的规定。修订后,基本追责时效为二年,长期追责时效为五年。长期追责时效适用于涉及公民生命健康安全和金融安全的违法行为。

关于涉及金融安全的违法行为,在行政执法实践中认识并不统一,原因是“金融安全”不是严格意义上的法律概念,202312月11日,国家金融监管总局发布了《行政处罚裁量权实施办法(征求意见稿)》,国家金融监管总局有关负责人表示,该办法对同时存在多种不同种类裁量情节等复杂情形,允许根据案件具体情况确定裁量尺度,避免“一刀切”造成执法僵化。但在涉及长期追责时效的问题上,也仅规定“涉及金融安全且有危害后果的,上述处罚期限延长至五年”,并未对何种情况系“涉及金融安全”进行细化。总体上,目前我国尚无法律、法规或司法解释对“金融安全”进行法律界定,在司法实务中法院也是以行使自由裁量权的方式来认定是否会涉及或影响金融安全。在理论界,对此问题也少有涉及,在《中华人民共和国行政处罚法释义》(袁雪石著,中国法制出版社,20216月第1版)中,对这一问题的观点是“金融安全方面的行政违法只是金融行政违法的一部分,不能将零星的、散发的金融违法行为与金融安全方面的行政违法行为画等号”。由于缺乏统一法律界定,加之涉及金融的违法行为多有专业度复杂、违法方式隐蔽等特点,行政执法机关在执法中较难区别哪些属于零星的、散发的金融违法行为,哪些属于金融安全方面的行政违法行为。

综上可见,行政执法机关对违法行为是否涉及金融安全,仍需结合不同案件通过行使行政裁量权作出认定,客观上可能会造成对这类违法行为的宽泛化理解和适用,这也是目前“全面加强金融监管,有效防范化解金融风险,牢牢守住不发生系统性金融风险的底线”的金融监管趋势下,行政执法人员的理性选择。所以,行政执法过程中在从宽掌握“涉及金融安全”的同时,严格把握是否“具有危害后果”就非常重要。关于危害后果的认定,需由行政执法机关承担举证责任,所以案件中是否存在危害后果,应当是行政执法机关在调查案件过程中应当关注的重中之重,如果办案中未能注意调查和收集与危害后果相关的证据,在作出处罚决定时,面对能否适用五年的追责时效的问题就会非常被动。

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