新公司法规定的强制注销制度属于 行政处罚、行政强制、行政许可还是行政确认？

新修订的《中华人民共和国公司法》已于2023年12月29日修订公布，将自2024年7月1日起施行。新公司法第二百四十一条规定了强制注销制度，即“公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销，满三年未向公司登记机关申请注销公司登记的，公司登记机关可以通过国家企业信用信息公示系统予以公告，公告期限不少于六十日。公告期限届满后，未有异议的，公司登记机关可以注销公司登记。”

强制注销制度源于我国市场主体退出制度改革，即2019年6月22日实施的《加快完善市场主体退出制度改革方案》，之后在浙江、海南等省市进行了试点，本次公司法修订后，将此规则上升为法律。强制注销对释放市场资源和维护公共利益意义重大，可以说是在市场失灵时以行政权作出的干预。但是，新公司法该规定并未明确界定强制注销这一行政行为的性质，即究竟属于行政处罚、行政强制、行政许可还是行政确认？厘清这一问题对强制注销制度的实施至关重要，因为涉及到实施时应遵循何种法定程序的问题。其实在试点阶段对这一疑问就早有争议。本文试对此作出分析。

一、强制注销不是行政处罚，不是行政强制，也不是行政确认

首先，强制注销不是行政处罚。《行政处罚法》规定，“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，即辨识行政处罚行为的核心为行政决定是否对相对人有权益的减损或义务的增加。强制注销行为的本质和终点还是“注销”，无论是依申请注销还是强制注销，实现的均是公司主体资格的终止，本质上并未减损权益或者增加义务。新公司法第二百四十一条规定了强制注销实施的前提是公司已“被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销”，即公司已受到吊销或责令关闭或撤销的行政处罚，所以也不能因同类违法行为再行叠加一个新的行政处罚。

第二，强制注销不是行政强制。很多人认为，顾名思义，强制注销既然有“强制”二字，且属以行政权力单方强行介入，应属于行政强制。《行政强制法》规定，“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”从行政强制的概念可见，行政强制措施仅是为一定目的实施的暂时性限制和暂时性控制行为，与强制注销要终局性达到注销之目的不同。行政强制执行则针对的是相对人未履行的行政决定，而强制注销则是一个独立的行政行为，而非强制执行原有的行政决定。通过概念对比不难看出，强制注销的行为属性并非行政强制。

第三，强制注销也不能是行政确认。行政确认是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实给予确定、认定、证明的行为，属于宣示性行政行为，仅表明现有的状态，而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的，典型的行政确认行为就是不动产登记。很明显，强制注销是要消灭具体的法律关系，是一种形成性行政行为，与行政确认的性质截然不同。持强制注销属于行政确认观点的学者提出的理由，主要是“强制注销行为仅仅是公司登记机关对该商事主体是否满足被强制退出市场的法定条件和程序的客观评价，是对该商事主体本应退市之状态的进一步确认，不能对有关商事主体及相关人员增设额外的负担”，这一观点显然忽视了强制注销无论多么具有“谦抑性”，客观上仍达到了终止公司主体资格的法律效果。

二、强制注销只能是一种行政许可，是行政许可的一种特殊形态

行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。仅从概念看，强制注销并未准予公司从事特定活动，反而是取消了其存在资格，似乎不符合行政许可的“授予性”特征。有这种感觉是因为我们忽视了《行政许可法》第七十条第（四）项的规定，即“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”，通过这一条文可见，强制注销正是行政机关在公司被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销，且满三年未向公司登记机关申请注销公司登记，经公告无异议时，采取的对该公司设立时的登记手续予以注销的行为，与《行政许可法》第七十条第（四）项完全对应。需要说明的是，“行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续”，是行政许可在满足特定条件时的一种法定的行政许可之后续行为，是行政许可的一种特殊形态。

三、强制注销程序应符合行政许可法的规定

既然强制注销属于行政许可，市场监管部门在实施强制注销时，除应遵守新公司法第二百四十一条“通过国家企业信用信息公示系统予以不少于六十日的公告”和“公告期限届满未有异议”之规定外，还应遵守《行政许可法》的一般规定，如拟强制注销前的书面告知，陈述、申辩和要求举行听证权利的告知，强制注销结果的送达，权利救济的期限和途径的告知等等。此外，还应通过行政法规或规章的配套规定，解决通过撤销强制注销恢复公司未注销状态，以保护强制注销制度下国家利益、社会公共利益或债权人利益不能因遭受损失的问题。