雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所2015年8月1日开始施行的《海口市防控和处置违法建筑若干规定》，是海口市市政市容委员会根据海口市人大常委会2014年地方立法计划，委托笔者所在的海南法立信律师事务所负责立法调研及起草工作。笔者全程参与了该地方性法规的立法过程，谨以此文抛砖引玉，共同探讨立法的律师参与。
一、律师参与立法之可行
海南法立信律师事务所为人大和政府提供立法法律服务可追溯到2009年。自2009年7月接受海口市人大委托调研起草《海口市城市绿线管理办法》至今，法立信律师所先后接受海口市人大、海口市园林局、海口市市政市容委员会、海口市规划局、海口市环卫局、海口市市政局、海口市计生委等立法机关及政府职能部门的委托，调研起草了多项地方性法规、政府规章、政府规范性文件等。已颁布实施的有《海口市城市绿线管理办法》、《海口市公园条例》、《海口市全民义务植树实施办法》、《海口市防控和处置违法建筑若干规定》、《海口市新建住宅小区附属教育设施建设管理办法》、《关于全面推进城市管理综合执法的决定》、《海口市餐厨废弃物管理办法》，正在调研或已进入审议的有《海口市城市管理综合执法条例》、《海口市城市黄线管理办法》、《海口市城市园林绿化条例》（修改）、《海口市计划生育奖励办法》等。
我们看到，在十八届四中全会决议中，“法律服务”被提了12次，司法部律师公证工作指导司司长周院生称，“没有一个行业被提了这么多次，这是对律师结构的完善，对律师工作、律师队伍建设做出了全面的部署；这也说明在四中全会之后，对于推进科学立法、民主立法，社会各方有序参与立法中律师的不可或缺。”因而，律师作为熟练掌握和运用法律法规的专业工作者参与立法，能够满足法律法规的专业性要求。另外，律师还参与了大量的司法实践活动，掌握社会法律需求，对现行法律法规体系需要改进、弥补和完善的问题更加了解，可以说，律师参与立法具有独特的专业优势，而且是大势所趋。
二、律师参与立法之必要
2011年，时任全国人大常委会委员长吴邦国向全世界宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。从书面上看，中国已颁布了将近250部法律、1000多个法律法规，但在质量上，或者说横向比较，中国的法治水平相对落后。因此，要强调依法治国，很重要的一方面是要有良法，良法如何形成？在参加立法过程中，立法部门、司法部门，包括学界，体制内的力量要发挥重要作用，但完善的法律体系、良法应该更多借助全社会力量，尤其是律师的参与。律师与社会各阶层的接触广泛，律师参与立法无疑有助于将来自民间的权利呼声传达给立法机关，有助于立法充分采纳民意。从这个视角来看，律师参与立法有其必要性和重要意义。
以地方性法规《海口市防控和查处违法建筑若干规定》（以下简称《规定》）立法为例。根据海口市人大的立法计划，该项法规的起草单位是海口市市政市容管理委员会。由于违法建筑执法权主要由海口市城市管理综合执法局负责，而市城市管理综合执法局又属于海口市市政市容管理委员会下设单位。因而，为了分清各部门职责、规范执法程序、建立处置违法建筑的长效机制，律师作为一个既没有行政权，也没有任何既得利益的第三方，当然比既是裁判员、又是运动员的委托起草单位，更能站在中立的立场制定出既体现各方利益、又具有操作性的法案。事实上，《规定》的最终出台也充分体现了多方利益的平衡，使得立法更贴近社会大众的要求。
因此，律师参与地方立法有利于实现立法科学化、民主化。立法过程本质上是一个利益协调过程，让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益、公共利益、群体利益和个人利益有效统一的基本途径。参与制定规则，不仅是律师的基本职责，也是实现立法科学化、民主化的基本要求。
三、律师参与立法之优势
正如美国法学家罗伯特·C·克拉克主张：“什么是作为律师的本质?律师做的是什么?我的回答是:他们操作着定义人们之间以及组织之间的权利和责任的规则和标准。律师创制、发现、解释、采用、适用和实施建构人际关系的规则,他们是规则制定的专家。”是的，律师是法律共同体中最具职业化操作的法律人，从某种层面来说，律师是最了解法律在社会中运行情况的法律践行者，也是最容易发现法律“实然”与“应然”差距的法律观察者，丰富的办案经验本身就是立法的天然资料库。律师作为表达利益诉求的专家，在频繁与不同案件、不同社会阶层提供法律服务的过程中，能够像医生一样准确把握法律在社会跳动的脉搏，及时发现法律与社会需求的脱节点。律师事务所又是一种独立于政府的社会组织，不依附于任何机构与部门而具有当然的独立性，而其服务于不特定多数当事人的特点，使其不会也不该服从于任何一个组织，具有其独立性。故律师的职业独立性将更大程度地解决立法工作中的部门化倾向。
因此，丰富的实践经验使得律师对法律漏洞之类的立法缺陷具有更强的洞察力，更容易从源头上避免立法缺陷，律师起草的法案可操作性也更强一些，这正好可以弥补地方性法规文件味和政策味太浓、可操作性差的弊端；同时，律师是社会工作者，既没有行政权，也没有任何既得利益，律师可以站在中立的立场上制定出体现各方利益、公正公平的法案；再者，律师还充分利用职业特点，广泛接触社会各界人士，听取他们的意见和建议，为群众和专家参与立法奠定良好基础。简言之，律师参与立法具有以下优势：
1、律师经过执业过程中的长期锻炼所取得的语言能力、组织能力、程序技术、法律思维方式等，使得律师具备参与立法的技术优势；
2、律师职业比较自由，时间自主支配、工作方式灵活多样，有利于律师进行充分的立法调研；
3、律师接触社会面广泛，了解社会各层次人群和单位组织的需求，立法条款可操作性强；
4、律师是社会法律工作者，没有行政权，可以站在中立的立场上制定出体现各方利益、公正公平的法规草案，有效避免立法中的部门利益法治化。
以参与《规定》立法为例。经我们调研发现，从法的效力层面而言，虽然国家城乡规划法，海南省、海口市城乡规划条例等法律法规对违反城乡规划的建设行为有其规范，海南省也以《海南省查处违法建筑若干规定》的专项立法的形式作为防控和处置违法建筑的重要依据，但上述规定对部分问题仍涵盖不及或操作性不强，在具体执法中出现推诿或执法空档，无法适应海口市“打违”工作中出现的新情况、新问题。在调研中我们还发现，违法建筑产生与存在的原因是多方面的，既有历史原因，也有现实原因，不能一竿子打死，需要对违法建筑具体情况分别处理。为此，我们在起草法案过程中，也充分利用了律师广泛接触各类案件以及当事人、司法部门的职业特点和优势，听取社会各界的意见和建议，结合海口市的实际，制定出一部既具有操作性、又能解决实际问题的良法。
四、律师参与立法之坚持
1、坚持独立表达观点
我们看到，在地方立法和政府规章制定的实践中，多年来形成的由职能部门起草、立法机关批准通过的习惯性程序，使得一些地方法规、政府规章很容易夹带上本地方、本部门利益。而律师参与立法，能够在一定程度上有效摒除立法的地方利益、部门利益问题，确保立法的正义性，这就需要律师坚持超然各种利益群体的客观中立特质，独立表达意见，为委托单位提供专业法律意见，绝不能因委托单位的主观意愿而突破法律底线去迎合，必须站在法律的立场独立作出判断，在原则问题上要敢于发声敢于坚持。
回到《规定》的立法调研。委托部门提出，目前出现大量的疯狂抢建现象，为了从快从速完成政府工作任务，对新增的违法建筑采取“剪钢筋”等措施能有效制止强建行为，希望写进法案里。立法小组经仔细研究后认为，虽然上述措施行之有效，但与上位法《行政强制法》、《行政处罚法》的相关规定相违背。因此，我们依法独立表达了我们的观点：我国的立法体制具有法律位阶，共分六级效力等级，它们从高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。 2012年1月1日起施行的《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人合法权益的重要法律。其中第十条明确规定了行政强制措施的种类，第十一条明确规定行政强制措施只能由法律设定。而目前起草的《规定》属于地方性法规，由于法律中未设定“剪钢筋”的行政强制措施,地方性法规无权设定，否则将违反上位法而无效。最终，我们从法的效力角度独立表达了专业意见，得到了委托部门的理解和认可。
2、坚持沟通争取平衡利益
不可否认，社会生活中存在着各种利益，利益之间存在各种冲突，而政府事务更是涉及到社会大众的切实利益。事实上，立法过程本质上是一个利益协调过程，它既需要沟通争取各方利益的兼顾和平衡，也需要用法律的语言去把这种利益平衡、协调的结果和方案反映到法律文件中去。因此，立法既是利益平衡，也是不断制定、修改规则的工作，最终出台的法案都是在与各个主体利益博弈基础上寻求平衡。律师参与立法应“敢于说不”，更要“善于说行”，坚持运用在执业过程中所形成的言词能力、组织能力、程序技术、法律思维方式，充分沟通、辩论、争取尤为重要。
如前述在《规定》立法过程中，面对何处土地要开发就必然出现疯狂抢建，一夜楼层四起的现实情况，而执法机关“剪钢筋”等措施虽然有效却往往会违反行政处罚法及行政强制法的规定，律师从法律角度独立作出判断，对不合法的行为敢于发声敢于说不，这本身就需要与委托单位充分沟通解释，但又急需设定条款专门规范此类问题，毕竟“受人之托，急人所急”。因此，经与委托单位不断沟通研究论证，认为“对于正在建设的违法建筑责令立即停止建设，拒不停止建设的，可以拆除继续建设部分”的规定写进法案，能够有效制止抢建。但是，到了草案审议阶段，市人大对该条款提出质疑，认为打违的拆除程序在《行政强制法》有明确的规定，而《行政强制法》对该行为未作具体规定，不能随意创设。
我们认为：第一，市人大出于认真审慎负责的态度，逐字逐句严格审查法案的每一条文是否有上位法依据，是为了确保政府行为不侵害民众的切身利益，是无可非议的。但是，面对目前打违工作中出现的普遍性的新问题，急需立法制定行之有效的措施为依法打违提供法律保障。第二，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行,行政强制法关于拆除程序的规定仅是对行政强制执行的要求。而为遏制违法建筑抢建蓄建现象,对继续建设部分的“即查即拆”等措施，是为了制止违法行为的扩大而采取的暂时性控制措施,属于行政强制措施,与行政强制法关于拆除程序的规定不冲突。第三，通过我们调研，浙江省已经出台的《浙江省违法建设处置规定》第九条有相同规定。基于以上几点理由，经我们律师与市人大多次沟通论证，最终出台了《规定》第十四条“对于正在建设的城镇违法建筑，城管执法部门应当立即书面责令建设单位或者个人停止建设。建设单位或者个人拒不停止建设的，城管执法部门可以依法采取查封施工现场和设施等措施。城管执法部门查封施工现场和设施时，应当通知违法建筑建设单位或者个人清理有关工具、物品，建设单位或者个人拒不清理的，可以一并查封有关工具、物品。建设单位或者个人仍然继续建设的，可以依法采取拆除继续加建部分等措施及时制止违法建设行为。”该条文明确了“即查即拆”制度，既有利于有效制止“抢建”行为，提高执法效率，又通过三个条款的设定，规范了执法程序，降低了执法成本，最大程度保护了当事人权益，为在建的违法建筑确定了合法的、最佳的处置办法。
3、坚持投入精力和热情
立法是一个动态的、有序的过程，大致分为立法调研、起草法案、审议草案三阶段，每一阶段又由几个小环节组成。通常来说，律师全程参与立法要经历上述所有阶段，而为了保证立法的合法性、科学性和可操作性，要进行多轮、多次的咨询、调研、论证等程序。以《规定》立法为例。法立信2013年12月底接受委托后，迅速组成立法小组进行资料的收集整理、分析研究，拟定调研方案，与委托单位到各区政府、法院及城管、规划、国土、住建、公安等多个部门进行了十几场的调研活动，组织了由专家学者及政府相关职能部门人员参加的多场立法讨论会，2014年1月完成法规初稿起草工作；2月分别征求了四个区政府和市法制局、国土局、规划局、住房和城乡建设局、公安局等33个相关单位的意见，进一步修改后形成《规定》草案，提交市政府常务会议审议通过后，提请市人大常委会第一次审议，又通过全文公布法规草案、召开座谈会、论证会、实地调研等形式广泛征求各部门、各单位、专家和社会各界的意见，提出了草案修改稿；2015年4月16日市人大常委会进行第二次审议；2015年5月27日海南省人大会议批准通过。整部法规出台历时17个月。
可见，立法是漫长而艰辛的过程，除了专业性强、难度大、要求高之外，一般很难获得较高的经济收益。因此，就其基本性质而言，律师参与立法的法律服务本身带有社会公益的性质，只有认同了这一点，律师才可能心平气和的做好立法服务，才有强烈的责任感和成就感。
综上，通过我们法立信律师参与地方立法的实践证明，律师参与立法优势明显，亦产生了较好的社会效果，已经获得了立法部门、政府部门和社会公众的认可。随着中国法治社会建设进程的加速，律师作为现代民主法治社会的重要主体和法律专业人士，不仅在传统的司法领域发挥着重要作用，而且在为人大、政府提供立法服务方面应大放异彩。作为法律的最直接消费者，立法质量的高低直接影响到律师的执业环境和执业效果，律师积极参与立法，完善法律体系，优化法治环境，有助于维护行业利益，促进执业环境好转。在国家鼓励政府购买法律服务的背景下，应进一步推广律师参与立法模式，赋予律师更多的参与立法的机会，让法治从庙堂之上走到普通人生活之中。我们律师亦应当顺势而为，用自己的专业推进中国法治建设，实现律师的更大价值！