雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所摘要：我国信访现象比较严重，在行政纠纷解决方式中，通过信访方式来解决已成为一个重要途径。尤其是近年来我国的社会变革较快，导致城乡建设、劳动社保、国土资源、农村农业等领域信访问题严重，同时，进京越级上访和重复信访大量存在。在信访中介化模式下，能够避免造成不必要的风险。
关键词：依法行政、信访、缓冲带、大数据、政绩考核
一、信访中介化的概念
信访中介化，是指由专业的律师团队介入重大信访案件的处置当中，在信访群众矛盾体和党委政府之间搭建缓冲带和防火墙，避免党委政府领导直接面对矛盾，造成不必要的沟通处置和法律风险。
通过信访中介化的概念，我们可以知道，信访中介化的核心理念就是律师在党委政府和信访人之间建立缓冲带和防火墙。
二、信访中介化的实施方式
既然信访中介化的核心点在“中介”二字上，那么律师等第三方社会力量该怎么介入信访工作呢？经过我们的长期实践以及国内外理论界的相关研究成果，我们认为信访中介化主要考虑以下三种方式：
（一）源头预防，即律师采取信访中介化前置的工作方式，在信访发生的萌芽状态，提供法律服务，避免信访案件的发生。
当前，我国正处于重要的矛盾凸显期和战略发展期,随着社会转型和利益结构的调整加剧，利益主体多样化，社会成员价值观多元化,思想观念更新加快，必然会产生多种多样的社会矛盾，而我国基层组织在预防和化解社会矛盾中则存在诸多的不足，主要存在解决矛盾的机制不健全、部分基层单位责任意识不强以及部分基层干部作风不实、能力不强等特征，且不注重或没有时间学习党的群众工作的方式方法，化解矛盾的范围主要集中在民事纠纷，而对于一些涉及土地征收、拆迁、企业改制、劳动纠纷等的矛盾纠纷的解决则显得无能为力。
律师参与的信访的源头预防工作，可以完善基层组织的预警机制，做好矛盾纠纷排查化解工作，预防和处置群体性事件，引导社会舆论，形成良好舆论氛围，从而切实解决群众的信访问题，从源头上预防和化解社会矛盾，切实维护社会稳定。
（二）过程化解，即在信访事件发生的初期，由律师介入并全程参与案件的处置。
信访的发生，多是因为历史遗留问题或是信访人对现今的政策、制度不满而引起的，在信访事件发生的初期，信访人的抵触情绪还没有特别的强烈，这个时候律师适时介入具有良好的效果，原因如下：一是由于具备专业的法律素养，熟悉国家的相关法律和政策，也拥有丰富的司法实践经验，能够迅速地了解信访案件的内容，找出信访案件的争议焦点，通过向信访人分析信访的基本事实，解释其诉求是否合理、合法，进而通过提供律师意见。二是律师通过其所掌握的沟通和谈判的技巧，能帮助引导信访人的心理，加上能够清晰地从法律层面帮助信访人分析其信访事实，使得信访人更易接受，积极将信访人疏通到法律途径解决。三是律师处于独立第三方的地位，使信访人认识到律师可能是一个帮助者的角色，且与其处于平等地位，由此可以给予律师更多的信任，也就更客观地分析自身的信访诉求。
（三）末端处理，即在信访案件已极端恶化、在当地形成恶劣影响、处于矛盾激化的顶端时，律师作为独立第三方协助政府进行危机处理。
在信访的实践中，相当一部分信访人由于长期信访，但由于种种原因问题仍未得到有效的解决，进而对于社会、对政府信访部门产生抵触情绪，将政府部门置于自身的对立面，认为行政机关的信访工作部门在处理信访时，可能是不公正的，从而对其公正性产生怀疑。这个时候，信访者的情绪往往会不稳定，尤其是长期的信访者，容易出现越级信访以及采用极端做法解决问题的可能，这些年我国屡见不鲜的自焚、使用炸药炸政府大楼、对主要官员泼硫酸等现象就是例证。
此时，作为律师可以充分发挥“懂法律，懂政策”的专业优势，采取以案释法的形式，通过面对面的沟通、解答，提高信访人的法律意识和法制观念，分析利害关系，用切实的法律宣教来说服其回归理性，放弃违法信访的想法，促使信访人通过正常渠道、采取合法形式信访，避免群体性、重复性上访事件的发生，这样不但达到依法解决信访问题的目的，也遏制了矛盾激化的可能，从而达到诉访分离的目的。
三、信访中介化的作用
（一）律师可作为信访案件的主力军从源头上杜绝、引导信访走向
根据我们进行的大数据方面的检索，截止到2016年3月17日，全国法院系统公开的数据显示，因招商引资而引起的信访案件为8549件，我们对纠纷的关键词进行了筛选统计，其中“连带责任”、“赔偿”、“违约金”、“合同无效”、“迟延履行”等占了相当大的比重，可见政府责任随着我国法治化的进程也在慢慢加重，形式很是严峻。
若是律师在招商引资的计划阶段就可以参与，并全程对法律风险进行把控，对投资商进行筛选，对相关的合同进行审查，对相关的谈判进行法律方面的把控，则可以最大限度的杜绝在招商引资过程中政府出现重大失误的情形。而且，律师可以为政府的招商引资项目制作统一的招商引资政策和合同模板，对签订招商引资合同的主体、政策标准进行统一，避免签订招商引资合同的主体、政策标准不统一引发的信访纠纷。2015年12月27日，国家质检总局原副局长杨刚因严重违纪而落马，其根源便是在新疆任职时，因招商引资时政策标准严重不统一，涉嫌贪腐而引起的。
2010年秋，我们处理的香港客商包机投资案就是源头预防的典型案例：2010年，西部某省某地政府开展光伏项目的招商引资，经多方努力联系上一“实力雄厚”的香港客商，该客商也愿意来西部某省进行重大投资，该地方政府对此事极其重视。2010年秋，香港客商来之前便通知地方政府其准备包飞机前来洽谈具体合作事宜。在地方政府领导从机场把该客商接上之后，便进行了具体的谈判，当时我们作为政府的法律顾问，我全程在现场负责法律风险把控，通过香港客商的谈吐、随行人员的配置，我就发现不是很正常，当谈判进入到具体付款方式阶段时，香港客商不假思索的说可以先付2个亿的启动资金，我觉得这对于一个公司而言不和常理，我更加确认了我们的怀疑，在和相关领导沟通后，在后面起草合同时我们留了个伏笔，就是在首付款到位后该招商引资合同正式生效。后该香港客商果然没有支付首付款，经打听得知，该香港客商并没有真实投资的意图，仅是想通过在内地一系列的“空手套白狼”式的操作，在香港进行融资。
（二）律师参与将政府与信访人的矛盾转移，发挥缓冲带作用
律师作为一种第三方的中介力量，其专业性和中立性会让信访群众产生天然的信赖。也正是由于这个原因，信访人大多愿意给予律师充分的信任，可以心平气和地向律师说明自身情况以及信访的诉求。而律师则可通过对事实的分析，结合我国相关的法律法规，结合信访人的利益诉求，与政府部门以及相关信访部门进行有效的沟通，最终制定出有效、可行、各方都能接受的信访化解方案，体现了律师在解决信访矛盾中的缓冲带作用。
2014年4月，我们处理的西部某省某县井灌区纠纷案就是律师发挥信访缓冲带的典型案例：西部某省某县以牧区为主，几年前，为鼓励牧民开荒，县政府承诺对于新开垦的荒地，修建机井时给与政策补贴。当年，几百户牧民开垦了荒地。2014年，响应国家号召，县上决定把牧民新开垦的荒地退耕还林、环牧，因补偿问题，导致牧民群体性上访。县上领导积极和上访牧民协商处置此事，但没有效果，后经司法厅推荐，我们事务所承接了此信访案件。我们首先便是同政府沟通，将政府从前台转化为第三方，接着政府和我们律师双方积极创造条件，树立律师地位，使信访方对律师建立起初步的信任，这样信访群众就来找我们律师来解决问题了，我们成功的在政府和上访群众之间搭建了缓冲带和防火墙，此案经我们半个月左右的协调及向司法渠道的成功引导，现已解决。
（三）律师参与信访案件可及时扭转政府被动局面
律师作为第三方参与信访案件，相比过去单独由政府信访机关或其他职能部门作为信访核查主体而言，能够在信访人与政府相关部门之间搭建了一个沟通平台，相对于由政府部门直接面对信访人，因政府执法、政策等原因导致不利局面时，律师则往往因其专业性和中立性会让信访群众觉得值得信赖。律师在和信访人充分沟通的基础上便可以与政府部门以及相关信访部门进行有效沟通，只有这样才能及时扭转政府被动局面，也才能制定出各方都能接受的信访化解方案。
而且，律师事务所积极承办各级司法行政机关交办的地方信访大案，也是树立司法行政机关的形象，开拓律师事务所信访业务的新渠道。
（四）律师可运用全面的专业知识和经验，常态参与各地普遍性、区域性信访业务
律师事务所应该密切关注各地政府改革发展当中遇到的普遍性、区域性多发案件，充分学习和领会国家相关的法律、政策规定，打好坚实的业务基础，为政府提供专业的法律服务。
律师常态参与各地普遍性、区域性信访业务，增加律师事务所在相关部门的影响力，对于律所业务的开拓也极为有利。我们所做的信访相关的重大案件较多，现在西部某省各地区的重大信访案件遇到久拖不决的时候，相关的部门便会想到我们。比如，2015年10月，我们受西部某省维吾尔自治区司法厅的委托，去焉耆县解决一起历时6年之久的信访案件，经过三天的努力，将该信访案件彻底解决。
四、结论
信访中介化模式可有效解决我国的信访问题，实现社会矛盾纠纷的多元化解决，也可广泛应用于处置信访网络舆情、重大突发事件群体信访、征收信访案件及宗教管理等领域中。而且，以信访中介化的理念，也可为我国的社会科学研究提供更有价值的数据，更好地为我国和谐社会的建设提供有力支撑。
耿宝建，新疆盛业律师事务所管委会主任，全国优秀律师，新疆律师协会副会长。