《浅议新疆“拾花工”权益保障--从农民工的角度思考》 白海娟

一、“拾花工”转移的理论阐释

近年来，新疆维吾尔自治区和新疆生产建设兵团(以下简称 “兵团”)成为了我国最主要的优质棉花生产基地，产量约占全国产量的1/3。2005年全国棉花种植面积506万公顷，产量为570万吨，新疆棉花面积为116.25万公顷，占了全国棉花总面积的23%，棉花产量为195.70万吨，占了全国棉花总产量的34.3%，其中兵团的棉花产量是新疆的1/2以上(98.68万吨)。2006年，全国棉花种植面积540万公顷，棉花产量673万吨，新疆棉花播种面积达1864万亩，兵团棉花种植面积48.80万公顷(732.02万亩)，产量达到110.82万吨，产量接近全国产量的六分之一，所以新疆每年大约需要100万名拾花工(其中兵团需要拾花工60多万人)，而这些季节性拾花工分别来自甘肃、宁夏、陕西、河南、四川、重庆等地，每到收获棉花的季节，就会形成浩浩荡荡的“当代麦客”——拾花工队伍进入新疆兵团。这些农民工分别来自中西部经济社会落后的地区，进入到新疆地区从事农场农业生产，形成中国农民工流动的一道独特现象。那么如何研究和解决如此众多的拾花工在迁移、工作过程中权益保护的问题，将是目前摆在兵团政界和理论界一个重大的社会问题，更是一个政治问题和法律问题。

目前国内对“农民工”问题及其迁移过程中的权益保护研究很多，其中具有代表性的有以下几位的研究。魏礼群等认为，“农民工”是中国经济社会转型时期的特殊概念，是指户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农产业、以工资为主要收入来源的人员。狭义的农民工，一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工，既包括跨地区外出进城务工人员，也包括在县域内二、三产业就业的农村劳动力，主要是跨地区外出进城务工人员，同时也适用于县域内二、三产业就业的农村劳动力(中国农民工问题研究总报告，魏礼群、韩长赋、韩俊等，2006)[1]。并且认为，农民工面临的突出问题主要表现在以下五个方面:1.农民工工资待遇和劳动环境存在的问题严重; 2.农民工的社会保障待遇普遍缺失;3.农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务;4.农民工维权工作困难重重;5.农民工身份转换难。朱悦蘅认为，“农民工”是指具有农村户口，有承包土地，但不从事农业生产，主要在非农产业就业，依靠工资收入维持生活的人。其中“农民”表明他们的社会身份，“工”则表明他们的职业，“农民工”就是这种身份与职业的独特结合。“农民工”问题是继“三农”问题之后的“四农”问题，而且是解决“三农”问题的核心，并且农民工权益保护与政府的角色密切相关，因为政府在前期以经济建设为中心的改革过程中，强调经济效率而忽视社会公正，导致农民工成为弱势群体，从“劳动权”和“市民权”的角度看农民工存在的权利缺失，提出在我国目前社会转型和结构变迁这个大背景下政府应保护农民工权益(农民工权益保护的路径选择———基于政府角色的分析，2006)。许斌认为，目前中国面对的最严重问题是低端劳动者问题而非所谓的“农民工问题”。充其量能说，农民工群体是低端劳动群体的重要组成部分，“农民工问题”是整个低端劳动者问题的一个旁枝。郑功成等认为，农民工事实上已经成为一个有着自己独特利益诉求的规模巨大的特殊社会群体，这一群体不可避免地对现行制度安排与政策体系产生巨大的冲击。融入主流社会和希望得到公平的社会保护及民主政治权力正在成为越来越多的农民工的共同追求，并且必然导致相应的社会后果与政治后果。在农民工的权益维护与社会保护方面，绝大多数农民工要求政府提供社会保护，尤其是社会保障与权益维护机制，但政府提供社会保护的苍白使农民工只能依靠自己与亲朋好友及同乡。农民工与农民工问题已经或者正在发生重大转变。从农民工流向分布方面，由中西部地区向东部沿海地区大中城市流动正在转变为全国性大流动，这是地区协调发展带来的一种良性效应。在农民工权益诉求方面，由单纯的经济利益诉求向社会公平权益诉求转变。越来越多的农民工不仅关心自身的经济利益，而且日益关注社会公平及自己的社会地位，一些农民工甚至关注民主政治权力，这意味着农民工的权益意识在全面觉醒[2]。陆学艺认为，农民工制度是在我国由计划经济体制向社会主义经济体制转变过程中产生的，本来只是权宜之计，以后逐渐演变成一种制度性的安排，但这种农民工制度对2010年要形成完善的社会主义市场经济体制十分不利，对当前要扩大内需，使国民经济持续、健康、快速增长也是很不利的。农民工问题表面看是要解决保护农民工的合法权益，消除在就业方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而实质则是我们国家要建设一个什么样的工人阶级队伍，构建一个什么样的社会阶层结构，是建设一个城乡一体的社会主义市场经济体制，还是维持目前城乡分割的二元社会结构的问题[3]。

其实，在目前这样一个法治社会，对农民工权益的保护最终要上升为法律问题。在明确农民工特殊性的同时，应将其纳入劳动者的范畴一并加以法律保护。农民工现象的特点决定了对其法律保护的双层次性:宏观上，应恢复公民迁徙自由的权利，为农民工取得主流劳动者地位铺平道路，同时应明确将农民工作为保护主体，赋予农民工作为一般城镇劳动者应享有的各种基本劳动权利;微观上，应制定劳动保障法规和规章，确保农民工作为劳动者所缺失的具体权利逐步回归。

二、新疆兵团“拾花工”法律权益保护存在的问题

新疆生产建设兵团通过多年的农民工的引进，其中有相当一部分在兵团安居下来，成为了兵团生产和发展的生力军，但绝大部分的农民工还是季节性来疆从事农业生产和采摘的。兵团在农民工引进过程中对其权益的保护方面也积累了丰富的经验和作法，但是我们在农民工引进工作过程中往往忽视了他们的心理特点，在各种法律权益保护方面未能对其充分考量。

1.首先，农民工干了农场职工的活，但没有得到正式职工的身份农民工者，农民工人也是农民身份的工人。有相当多的农民工在兵团的农场里，长者已经工作上十年了，短者也要工作两三个月，但他们仍还是外地来兵团的农民工。因为他的户籍是农业户口，所以得不到兵团正式职工的身份，更享受不到做为正式职工承包土地等各种福利(包括到退休时能拿取退休工资)。因为是农民工，即使他工作得最好，也不会成为正式职工。有的农民工很能干，表现有出色的才干，但得不到应有的培训、升迁，更谈不上在这个工厂里有当家作主的地位。通常，决定重大事项的连队职工大会，他们是无权参加的，他们不能享有应有的民主权利，农民身份决定了他们永远是临时工，最大可能只能成为兵团团场里集体所有制连队的一员，要想成为全民所有制职工是相当困难的。相当一个时期里，他们不能参加工会。现在可以允许参加了，但也是另外登记，享受不到正式工人一样的工会会员的同等权利。[4]

2.其次，农民工和正式职工同工不能同酬，同工不能同时，同工不能同权。兵团团场正式职工有固定的1.5亩-2.5亩自用地和40亩左右的承包经营地，年收入在万元以上，中西部地区那些贫困而土地贫瘠的农民工是十分羡慕的，但农民工一般不会享有到这些权利。由于近年来兵团职均占有耕地面积大，农产品种植面积多，农产品成熟时需人工采收，所以劳动力短缺，每年一到收获的时候，内地一些省份的农民工就自发地或由当地政府有组织地组织农民工来到兵团从事农产品采摘工作，主要是摘棉花、摘西红柿等，每天要在地里面朝黄土背着炎炎烈日要干上十几小时的工作，吃的只是普通的饭菜，睡的是大通铺，里面的通风、通光较差，正如一句民谣:“起的比鸡早，干得比驴多，吃的比猪差，睡的比狗晚。”而一天下来也不会有五十元的收入。今年的拾棉花价格在0.75元~0.85元/公斤之间，蕃茄是每袋子(相当于30公斤)0.6元。这些拾花工凭着诚实劳动，下苦力挣钱，帮助承包职工解了燃眉之急。但是，个别承包户对待拾花工，恶言恶语、缺斤少两、克扣工钱，严重损害了拾花工的利益。

3.最后，农民工进村其社会福利、社会保障基本上没有保障。农民工是社会的边缘人，他们对兵团的生产和发展作出了很大的贡献，他们的社会地位却不被承认，因而也享受不到应有的选举权和被选举权等民主权利，得不到兵团农场的各种福利待遇。如:拾花工与用工单位依法签订劳动合同得不到落实和执行;用工单位不能按时足额发放工资;在工作过程中不能保证拾花工的生命安全和身体健康;用工农场不能依法为拾花工缴纳有关社会保险;对遇到临时困难的拾花工不能给予力所能及的帮助。

三、新疆兵团拾花工权益保护的完善

1、通过法律制度规范“拾花工”劳动力市场。

法律保护是一种普适性的制度保护。法律保护必须切合实际，法律所体现的公平正义原则才能得到真正的实现。笔者认为应该从完善政策、法规出发，在精神、物质、生活等方面善待拾花工，保障他们的合法权益，切实维护拾花工的合法权益，建立和谐劳资关系。

首先，通过运用政策和法律杠杆以及与之相配套的市场管理、监督和保障等一系列法律法规，规范劳动力市场行为。为保护拾花工的合法权益不受侵犯，加强拾花质量和安全管理，采取契约式、规范化、制度化管理的办法，起草《拾花协议》，内容应该包括农民工生活、安全、拾花质量、拾花价格、工资兑现时间和办法等。规范双方的权利、义务以及违约责任，明确双方的责、权、利。《拾花协议》一式三份，承包户、采棉工各持一份，所在单位存一份。若有不履行协议的，由所在单位负责监督实施。有侵害农民工合法权益行为的，由当地司法机关根据《拾花协议》和相关法律追究侵权行为人的责任。

还有值得学习推广的是，为维护拾花工的合法权益，关心拾花工的工作生活，农五师八十一团出台了《外来工来团拾花相关规定》等文件，明文禁止克扣拾花斤数，虐待拾花工等不法行为，为拾花工撑起了保护伞，同时团场开通了维权电话，在拾花工和政府机关之间搭起了信息桥，确保了信息畅通

其次，强制各单位购买人生意外伤害保险，保证拾花工的合法权益。拾花工到团后，虽然解决能够解决团连拾花劳力的短缺，但是也给团场安全管理工作带来了诸多的不利。拾花工流动性大、不利于管理，特别是在拾花期间，一旦发生人身意外伤害，往往给采棉工作带来不利影响。为了给拾花工营造一个安全的工作环境，保证拾花工在拾花期间发生意外后能够得到有效治疗或者赔偿，应该无偿为拾花工办理人身意外伤害保险。值得借鉴的是从2006年开始，农八师一三四团筹资10万元，无偿为1.1万名拾花工购买了人身意外伤害保险，让拾花工们在拾花期间安全地拾花。

2、建立健全社会服务体系与工会制度

首先，要建立健全社会服务体系，主要包括信息咨询、职业介绍、职业培训、失业保险等方面的服务体系，促进拾花工的健康流动和合理使用。对兵团每个引进劳动力的所有资料如年龄、籍贯、劳动合同、务工史、计划生育、表现等全部录入引进劳动力流动档案，方便农场掌握劳动力信息资料。建立引进劳动力统一居住小区，促进生活社区化。兵团应该为在农场一线劳动的农民工提供与他们的经济能力相适应的基础生活保障，建立相应的文化、娱乐、商业和医疗等服务配套设施，有效改善拾花工生活条件，然后根据实际情况，逐步加以推广，从而降低这一社会群体的生存焦虑感，为增强社会稳定性打下基础。成立专门工作组，提出政策建议，制定出更加宽松和优惠的政策，并保持其连续性和稳定性。针对兵团特殊的建制，上至中央下至地方都要站在屯垦戍边的高度来制定一些优惠的政策，做到“多予、少取、放活”，也就是说不仅要享受到地方上所享有的优惠政策，而且还应该享有自己所特有的政策倾斜。国家要运用财政、信贷、投资、税收、转移支付等政策手段来支持兵团的发展，赋予兵团相应的行政管理职能的同时也赋予兵团相应的宏观经济管理职能。同时必须保持政策的连续性和稳定性，具体以法律的形式确立下来。

其次，完善工会制度，注重兵团拾花工的权益维护。来兵团的拾花工是进疆农民工中的一大部分，为切实维护拾花工的合法权益，新疆兵团应该从构建和谐社会，建立和谐劳资关系的高度出发，把拾花工加入工会组织作为一项重要的工作来抓，将工作时间只有两三个月的拾花工吸纳进工会。2006年，新疆生产建设兵团吸纳农民工60多万人，入会近42万人。拾花工加入工会后，享有以下基本权利：帮助拾花工与用工单位依法签订劳动合同;督促用工单位按时足额发放工资;保证拾花工的生命安全和身体健康，遇到突发疾病的，积极帮助他们联系就医事宜;督促企业依法为拾花工缴纳有关社会保险;对遇到临时困难的拾花工给予力所能及的帮助。