行政处罚听证程序中的卷宗查阅权

《行政处罚法》第四十四条规定了当事人有要求听证的权利，但在第四章第五节听证程序中，并未明确规定当事人在听证开始前是否可以查阅卷宗材料。实践中遇到当事人或当事人委托的代理律师提出查阅案卷的要求的情形时，行政执法机关常不好判断是否应当安排查阅，有的行政执法机关则直接以没有法律规定或处罚决定尚未作出为由直接拒绝。对此，行政执法机关应当怎样处理，当事人在处罚的行政程序中是否有卷宗查阅权呢，本文拟对此进行分析并提出建议。

一、当事人在行政处罚听证程序中是有卷宗查阅权的

理由有四：第一，虽然《行政处罚法》在听证程序中未予明确规定这一权利，但在该法第四十四条已规定了行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，这一规定可视为对当事人知情权的普遍性规定，进入到听证这一特别程序中，当然应予适用。同时在第六十四条亦规定了听证程序的证据出示和质证要求，从逻辑上讲，如果在听证时可以出示证据，则没有理由排除在通知听证后，听证开始前的证据查阅。第二，最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（四）项规定，行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的，人民法院不予受理。最高院司法解释将查阅行政程序中案卷材料权利的救济排除在行政诉讼受案范围之外，但同时也界定了政府信息公开请求权和行政程序卷宗查阅请求权这两种不同类别的权利，并明确了后者行使的渠道。第三，我国目前尚未制定统一的行政程序法，所以无法通过行政程序法对卷宗查阅权加以一般性的规定。2024年1月1日施行的新行政复议法对此作了突破性规定，该法第四十七条规定：“行政复议期间，申请人、第三人及其委托代理人可以按照规定查阅、复制被申请人提出的书面答复、作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的情形外，行政复议机构应当同意。”在部分省份的地方政府规章中，对行政处罚的听证程序，甚至整个行政执法程序中当事人的卷宗查阅权予以明确的规定，如2022年6月1日实施的《广东省行政处罚听证程序实施办法》，在第十四条中规定了当事人有依法查阅与听证有关的案卷材料的权利；2023年10月1日实施的《青海省行政处罚听证程序办法》第九条规定了当事人享有依法查阅、复制与听证有关的案卷材料的权利；2022年10月8日实施的《湖南省行政程序规定》第七十九条，规定公民、法人或者其他组织可以查阅与其相关的行政执法案卷，但是依法应当保密的除外。可见我国在对行政程序案卷查阅权自下而上的立法保护进程中，都是确认并保护本权利的。

二、行政处罚听证程序中卷宗查阅权的救济途径

显然，根据最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，行政处罚听证程序中卷宗查阅权无法通过申请信息公开或提起行政诉讼得到救济，即不享有单独的权利救济请求权，只能通过行政程序解决，在权利未能实现的情况下，可通过相关行政机关的政策法规、纪检监督等部门反应诉求，或可对听证程序后作出的行政处罚决定不服时，进入行政复议和行政诉讼过程中，以阅卷知情权未得到有效保护为由主张行政程序存在瑕疵，以此获得间接的保护。

三、行政机关接受和处理卷宗查阅申请时的注意事项

首先要核实申请查阅人是否为行政处罚案件当事人或当事人合法授权的代理人，如果将案卷向非涉案当事人公开，则可能涉及对当事人信息保护权的侵害；接受当事人在听证程序中委托的律师申请时，应核对当事人给律师签署的委托书并查明委托事项，同时核对该律师有效的执业证件和律师事务所出具的调查函并复印留存；在提供卷宗材料时，应区分出涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者可能危及国家安全、公共安全、社会稳定的相关材料，未涉及上述情形的案卷材料均可提供查阅；最后，在提供案卷材料供查阅时，最好明确告知查阅人的保密义务，提示查阅人不可向案外第三人泄露案卷材料，否则可能承担相应的法律责任。