最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2024年1月1日实施的新《行政复议法》，第十二条“不属于行政复议范围”的事项中，未对上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为作出排除性规定。在第十一条第一款第十五项中兜底规定了“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”的公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议。行政复议与行政诉讼实践中，人民法院或行政复议机构常以行政机关作出的行政行为系“基于上下级之间的层级监督关系作出的督促履责行为”为由，认为不属于复议或诉讼受案范围，导致相对人权利救济受阻。笔者认为，并非所有的内部层级监督行为一概不属于复议或诉讼受理范围，上级行政机关对下级行政机关作出的督促履责行为，如果效力外化影响到相对人实际的权利义务时，应当属于行政复议与行政诉讼的受案范围。
一、基于层级监督的督促履职作为内部行政行为在一定条件下应纳入行政复议和诉讼范围
杨伟东在《关于创新行政层级监督新机制的思考》（《昆明理工大学学报（社会科学版）》2008年第1期）中提出，“层级监督是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而生成的一种监督途径和方式，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，既是行政系统内固有的、原始的监督形式，也是行政机关内部监督中最基本、最经常的监督形式。”根据《行政诉讼法》和《行政复议法》，内部行政行为一般均排除于行政诉讼和行政复议之外，但诉讼和复议中对“内部行政行为”的排除上，适用范围有所区别。行政诉讼主要审查行政行为的合法性，而行政复议则应兼审查合法性与合理性，且行政复议本身属行政机关内部监督纠错方式之一，所以在《行政复议法》中，排除于受案范围之外的内部行政行为仅列了“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”一种情形，而《行政诉讼法》规定的排除范围明显更大。姜明安著《行政法与行政诉讼法》（第七版）中认为，“并非所有的内部行政行为都不可以申请复议。如果内部行政行为效力外部化，受其影响的行政相对人是可以对其申请行政复议的”。章剑生在《行政机关上下级之间层级监督行为的可诉性》一文中认为，行政内部行为已不宜也不能成为层级监督行为（不作为）不可诉的责任避风港，因此，在一定条件具备下将层级监督行为纳入行政诉讼可诉范围，在中国或许是必要且可行的。以上学者观点，均支持在一定条件下对效力外化的内部行政行为应纳入行政复议与行政诉讼受理范围。
二、内部行政行为效力外化涉及特定相对人权利义务的增减或消灭
内部行政行为效力外化涉及特定行政相对人的具体权利义务。特定行政相对人指在某一具体的行政管理关系中，与行政主体相对应的一方当事人且受到具体行政行为之影响。特定性在于可明确区分于行政法上的不特定主体。内部行政行为通常被当作是针对行政组织系统内部的机构或工作人员所作的行政行为，但该内部行政行为的内容却对针对行政系统外部特定相对人的权利义务，或是对权利义务作出明确规定，或是对特定事项作出处理决定，或是具有设立、变更、消灭特定相对人权利义务的效力，总之是涉及到特定相对人权利义务的增减或消灭，这是内部行政行为效力外化的基本条件。司法实践中如，（2018）最高法行再127号《行政裁定书》在安徽国汉建设监理咨询有限公司湖北省松滋市人民政府（以下简称松滋市政府）行政批复一案中认为，“通常而言，上级行政机关基于下级行政机关的请示所作批复在性质上属于上下级行政机关之间的内部行为，并不直接对外产生法律效果，不属于可诉的行政行为范畴。但判断上级行政机关所作批复是否可诉,根本上取决于其是否直接对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响。县级人民政府对一般事故调查报告的批复，虽从形式上看是上级行政机关对下级行政机关所作，但其认定了事故责任，且这种认定具有公定力和约束力，对公民、法人或其他组织的合法权益可能产生不利影响，故根据上述规定所作批复具有可诉性。”
1.内部行政行为直接作用于行政相对人并影响其权利义务
根据德国的多阶段行政行为理论，上级行政机关作出前段内部层级监督行为后，下级行政机关无需据此作出后段行政行为，前段的行政行为直接作用于行政相对人即可实质性影响其行政法上的权利义务。司法判例如，最高人民法院（2019）最高法行申193号裁判要旨：“上级机关基于内部监督管理职责作出的改变或者撤销下级行政机关行政行为的决定、命令等行为，因对公民、法人或者其他组织设定了新的权利义务关系，利害关系人申请复议或者提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。”
2.下级行政机关直接执行上级行政机关基于内部行政行为作出的指令并对相对人的权利义务产生实际影响
《公务员法》第六十条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任”，根据该条规定，如果上级行政机关的督促履职行为带有决定或命令的性质，则下一级行政机关即使对此有异议也必须服从和执行，内部层级监督行为异化为行政决定，下级行政机关成为上级行政机关的具体实施机关甚至代为执行机关。在这种情形下，后段行政行为被上级行政机关的前段行政行为所吸收，上级行政机关的行政行为具有了可复议或诉讼的性质。如北京市第四中级人民法院在（2020）京04行初267号案件判决书认为，内部行政行为对外被付诸实施、对行政相对人权利义务产生了实际影响，内部行政行为才会发生法律性质的改变，转变为可诉的行政行为。最高人民法院关于地方人民政府作出的同意收回国有土地使用权批复是否属于可诉具体行政行为问题的答复中亦指出，地方人民政府针对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复，土地行政管理部门直接据此付诸实施且已经过复议程序，原国有土地使用权人对地方人民政府同意收回土地使用权的批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。又如，某省自然资源厅向某县自然资源局作出《关于责令注销土地使用证书的通知》，在通知中载明“责令你局依法撤销土地登记并注销土地登记证书”并要求办理结果需限期反馈，对照上述理由，这一内部行政行为便已异化为下级行政机关必须执行的行政决定，其外化力作用于行政相对人并产生了行政法上土地使用权证被注销的法律效果。
四、内部层级监督行为效力外化影响的需为行政法上的权利义务关系
行政法上的权利义务关系，是在行政法律关系中，行政机关为行政管理或公共利益之需要作出，在行政主体和行政相对人之间形成的，行政相对人可通过行政复议、行政诉讼等方式进行救济，区别于民事法律关系和刑事法律关系。内部层级监督行政行为与行政相对人之间产生行政法律关系且对行政相对人行政法上的权利义务产生实际影响时，我们认为该内部行政行为就具有可诉性。如在（2019）沪03行终359号一案中，上海市第三中级人民法院认为，内部行政行为外化后并不当然具有可诉性，只有当该行政行为与行政相对人产生行政法律关系、对行政相对人行政法上的权利义务产生实质影响时，才具有可诉性，属于行政诉讼受案范围。虽然内部行政行为作为刑事案件的证据可能对行政相对人是否应当承担相应刑事责任产生一定影响，但该影响并非对行政相对人课以行政法上的义务，更无法通过行政诉讼予以解决，因此不属于行政诉讼的范畴。
五、内部行政行为送达与否及是否为相对人知悉不是衡量内部层级监督行为效力外化的标准
内部行政行为外化是通过对相对人权利义务的实际影响实现的，是否送达相对人及相对人是否知悉仅是形式外化之表象。对此仅援引一个司法判例印证。在（2018）最高法行申580号案件中，最高院裁判观点认为，内部行政行为外部化并不是指内部行政行为因通知利害关系人或者以其他途径为利害关系人所知悉而转化为外部行政行为。送达或者是否为相对人知悉，不是衡量内部行政行为外部化的标准，认定内部行政行为是否外部化，关键在于行为本身的性质，即内部行政行为是否产生外部法律效力，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。
