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“僵尸型”社会组织撤销登记行政处罚的难点与对策

时间:2024-01-10     【转载】

“僵尸型”社会组织的退出是社会组织监管方面较为麻烦的问题。实践中大量存在多年不参加年检、不开展业务活动、无法取得联系的“僵尸型”社会组织,这些组织耗费行政管理成本,挤占社会资源。有的“僵尸型”社会组织多年无人监管、未依规治理、财务管理混乱,甚至被个别人员实际操控违法开展活动,严重损害社会利益和会员利益,另有个别“僵尸型”社会组织通过诉讼谋利,其提出的诉讼请求并不能代表该组织的真实意愿,存在虚假诉讼的风险。

民政部曾于2021年在全国开展“僵尸型”社会组织清理整治,但各地民政部门在实际操作中遇到种种困难,清理成效并不明显。清理整治的一个重要方式是通过行政手段使其退出,退出的主要方式则是通过撤销登记的行政处罚实现的。《社会团体登记管理条例》第三十条规定:“社会团体有下列情形之一的,由登记管理机关给予警告,责令改正,可以限期停止活动,并可以责令撤换直接负责的主管人员;情节严重的,予以撤销登记;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)涂改、出租、出借《社会团体法人登记证书》,或者出租、出借社会团体印章的;(二)超出章程规定的宗旨和业务范围进行活动的;(三)拒不接受或者不按照规定接受监督检查的;(四)不按照规定办理变更登记的;(五)违反规定设立分支机构、代表机构,或者对分支机构、代表机构疏于管理,造成严重后果的;(六)从事营利性的经营活动的;(七)侵占、私分、挪用社会团体资产或者所接受的捐赠、资助的;(八)违反国家有关规定收取费用、筹集资金或者接受、使用捐赠、资助的。”在《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》中也有类似规定,上述规定是对“僵尸型”社会组织通过撤销登记的行政处罚使其退出的主要法律依据。

撤销登记行政处罚的难点,存在于撤销时和撤销后。撤销时的问题主要是调查难和送达难,但这些问题经过细致的程序性工作都有办法解决。最难的当属撤销后如何使其从法律主体上真正实现退出的问题。《民政部办公厅关于社会组织撤销登记有关问题的复函》规定,社会组织被撤销登记后,除组织清算、办理注销及进行诉讼活动外,不得开展任何其他活动。社会组织被撤销登记后,其主体资格、债权债务关系依然存在,只有在注销登记后,社会组织的主体资格才完全灭失。实践中,很多被撤销登记的“僵尸型”社会组织因理事会成员缺失、清理债权债务麻烦、剩余财产处置规定不明等原因不愿主动申请注销,更有一部分被撤销的社会组织,为个别成员的私利,利用社会组织的主体资格继续违法开展活动或参加诉讼,不申请办理注销登记也没有太严重的法律后果,违法成本较低。

笔者通过对部分省市针对上述问题的解决方式进行分析和提炼,建议针对“僵尸型”社会组织撤销登记后实质性退出的难点问题,可考虑通过下列方案解决。

1.立即收缴被撤销登记社会组织的登记证书和印章

收缴的法律依据为《社会团体登记管理条例》第三十三条、《社会组织登记管理机关行政处罚程序规定》第三十九条等。登记证书和印章包括财务印鉴被收缴后,可有效防止其继续违法开展活动或进行虚假诉讼。

2.在业务主管单位或登记管理机关指导下成立清算组

已脱钩或直接登记的,由登记管理机关指导成立清算组开展清算工作,登记管理机关可就清算组成员、清算工作方案、剩余资产处置方案等征求行业管理部门意见。由清算组负责处理与清算有关的未结业务,清理债权债务,处理清偿债务后的剩余财产,代表本社会组织参与民事诉讼活动等。

3.简化内部决策和清算程序

僵尸型”社会组织可就拟召开会议决议注销事宜进行公示,公示期满后仍无法按章程召开有关会议的,由法定代表人向业务主管单位提出书面申请,说明无法依章程履行内部决策程序的理由并提出可行的民主决议方案以及清算组成员建议名单。业务主管单位审查后出具书面意见;已脱钩或直接登记的由法定代表人向登记管理机关提出书面申请,登记管理机关可以通过征求行业管理部门意见等方式进行审查核实后出具意见。经业务主管单位或者登记管理机关审查同意后,“僵尸型”社会组织可以经批准的民主决策程序审议通过注销决议、清算方案、剩余财产捐赠方案等。法定代表人因特殊情况无法正常履职的,可提出由其他负责人在注销期间代行法定代表人职责的方案,经业务主管单位或者登记管理机关批准后,在履行内部决策程序时一并表决。

4. 简化清算程序

对于注册登记后从未开展活动,也没有债权债务的社会组织,或提交的最后一次年检年报材料中显示没有债权债务且此后未开展活动的社会组织,或经业务主管单位主持合并,由合并后的社会组织享有和承担“僵尸型”社会组织所有权利义务的社会社会组织等,经业务主管单位核实后,可向登记管理机关提出简化清算申请,登记管理机关经公示后,可不设立清算组,无需提供清算工作报告和清算审计报告。

5.完善剩余财产处置的机制和规则

由当地民政部门推动建立和完善被撤销登记的社会组织清理债务后剩余财产的处置机制、规则和具体流程,解决拟注销的“僵尸型”社会组织剩余财产处置中的矛盾与风险,给“僵尸型”社会组织的退出设置一个完整的闭环。


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