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对政府信息公开“一事一申请” 原则的理解 唐建红

《政府信息公开条例》(以下简称“条例”)于2008年5月1日实施之后,有关政府信息公开类行政诉讼案件逐年增加。针对政府信息公开申请实践,2010年国务院办公厅发布《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称“意见”),就准确理解条例条文的内涵、政府信息的范畴、“一事一申请” 原则等作出了明确的规定。针对司法实践中出现的问题,最高人民法院于2010年12月13日出台了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,就政府信息公开类行政诉讼案件的受理、诉讼主体、审理等作出了指导性的解释。

一、“一事一申请”原则的来源和含义

“一事一申请”原则出自于国务院办公厅的意见(国办发〔2010〕5号)第三项,该项具体规定为:“在实际工作中,有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息,有的申请公开的信息类别和项目繁多,受理机关既不能如需提供,又难以一一指明哪条信息不存在,哪条信息属于哪个行政机关公开,影响了办理时效。为提高工作效率,方便申请人尽快获取所申请公开的信息,对一些要求公开项目较多的申请,受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。”

二、“一事一申请”原则的理解

“一事一申请”原则,国务院办公厅《意见》第三项的规定,有两层含义:一是适用范围,即“在实际工作中,有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息,有的申请公开的信息类别和项目繁多,受理机关既不能如需提供,又难以一一指明哪条信息不存在,哪条信息属于哪个行政机关公开,影响了办理时效。”二是申请方式的调整,为提高工作效率,方便申请人尽快获取所申请公开的信息,对一些要求公开项目较多的申请,受理机关可要求申请人按照“一事一申请”原则对申请方式加以调整:即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目”。 《意见》第四项规定,“通过主动公开渠道确实难以获取的政府信息,申请人可按照‘一事一申请’的方式,向相关行政机关分别提出申请。”

三、“一事一申请”原则在实践中适用

笔者代理的一起政府信息公开类行政诉讼案件中,申请人申请公开2010年至2017年期间某行政区域内所有项目的集体土地上房屋拆迁安置补偿的《拆迁安置补偿方案》,申请用于学术论文的实证研究。行政机关收到该申请后,向申请人发出通知,要求申请人补充身份及论文相关的材料。申请人遂向人民法院提起诉讼,请求撤销该通知并公开申请事项。案件经两级法院审理后,终审判决行政机关在判决生效之日起法定期限内对申请人的政府信息公开申请作出答复。

行政机关收到该判决后向申请人作出答复,主要内容为:依据《意见》第三项、第四项的规定,鉴于申请公开的事项较多,要求申请人对申请方式进行调整按照,“一事一申请”原则,逐项向行政机关申请公开。申请人收到答复后,向人民法院再行提起诉讼,请求撤销该答复并公开申请事项。一审法院经审理后认为本案符合“一事一申请”原则,遂驳回申请人诉讼请求。申请人提起上诉,认为本案申请的政府信息不属于多个事项,也不属于多个部门制作和保存,本案申请符合“一事一申请”原则。二审法院经审理予以采纳,判决行政机关在法定期限内对申请人的政府信息公开申请作出答复。

案件经两级法院四次审理,耗时近两年。案件的关键在于对“一事一申请”原则的理解,《意见》中的“一事”明确是指一个项目,这就造成双方理解上的差异。

四、“一事一申请”原则的法律分析

1.“一事一申请”原则的法律效力。该原则由国务院办公厅《意见》确定,在其他法律法规均未见规定。国务院办公厅《意见》的法律效力,通说认为属于行政法意义上的其他规范性文件,依据《立法法》规定,其效力低于规章。该《意见》规定的“一事一申请”原则,显然不具有普遍的效力。

2. “一事一申请”原则是否属于法律原则。法律原则是指可以作为众多法律规则之基础或本源的综合性、稳定性的原理和准则。而法律规则是法律的基本要素之一,是法律中明确赋予一种事实状态以法律意义的一般性规定。因此,“一事一申请”原则不是法律原则。

综上,“一事一申请”原则不是法律原则,不具有普遍的法律效力。

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