雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所引言：首先,笔者想要向读者说明的是为何要以此为题:这一论文的写作背景其实来源于笔者代理相关行政诉讼案件中确实遇到了相关问题，在代理案件的过程中笔者也一致处于“说服他人与被他人说服”的两难处境。尤其是笔者本以为这类案件被告主体确定只是区域性问题，但在与其他地方行政诉讼专业同行交流后发现到底“政府”作出的哪些行为可以被归于《行政诉讼法》当中可诉的行政行为，其实在全国行政诉讼司法实践中还存有争议；其次，笔者只是深有感悟，希望借以本文与更多有此方面困扰或者相同、不同观点的“大家”作以讨论，当然仅限于学术交流。在本文中对于相关主体都只会以“A、B、C”等来代替，政府性行政行为并非法律专业术语，是笔者自己的总结和定义，无关准确性，只是为了引出本案主要探讨和分析的问题。对于政府在行权过程中所做的行为，笔者认可不仅仅是行政行为一种，但在本文中，笔者有自己先入为主的意见，认为本文讨论的政府行为如标题所言就是政府性行政行为，这一认定是本文产生的前提和逻辑起点，希望读者能够明白；最后，希望笔者的“真知灼见”不被智者取笑，到底笔者只是认为任何法律知识也好、理论也罢都应该服务于实践，在实践中才能检验出真理。
关键词：政府性行政行为；行政诉讼；可诉性
一、案例简析
笔者作为某一行政诉讼原告的代理律师,接到案件初始就遇到了一个原则性的难题――确定被告。该案源于A政府对外发布了有具体执行内容的《公告》，该市基于某一目的要求限期拆除全市范围内的违法户外广告设施。其后该市A政府开了很多次相关会议，创建了具体的指挥办公室，以指挥办公室的名义形成了多份《会议纪要》，安排部署了某区的B执法局和其他相关部门具体操作。结果，在拆除过程中原告作为在该市拥有90%以上户外广告设施的经营主体就因为该次违法强拆遭受了巨额经济损失，因此原告起诉A、B作为共同被告，要求受理法院确认A、B上述违法强拆行为违法并要求赔偿。但是受理法院C认为A不能作为本案适格被告，基于此，C法院向我们进行了释明，在原告方不同意撤回对A的起诉后，裁定驳回了原告该次诉讼。
二、A 是否能够作为本案适格被告，成为了该案目前最大的争议焦点。
在此，先向大家说明C法院做出上述裁定的理由主要是：认为原告没有证据证明A亲自动手实施了强拆行为，尽管有大量的视频、照片、录音但是原告并不能说出拆迁现场有哪位A政府领导在现场亲自指挥甚至亲自动手，所以仅凭《公告》不能证明A参与了强拆。对此笔者不认同，结合案件情况分析具体理由如下：
（一）A政府作出了可诉行政行为，原告合法权益亦因该行政行
为受到影响甚至损害，所以其应当作为本案适格被告参与诉讼，接受司法审查。
首先，A政府直接作出了《公告》，原告广告设施被违法强拆也正是因为该《公告》,这是A政府作出的行政行为的表现,本案A政府作出的《公告》就是行政行为。区别于政府通常作出的没有实质执行内容的决策、通知，这一份《公告》执行内容明确，具体操作部门明确。但是A政府的代理人抗辩，认为A政府发布的《公告》属于规范性文件，根据《行政诉讼法》第五十三条规定“公民、法人或其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”，既然原告没有提出对《公告》进行审查那么就是认可《公告》的合法性，自然没有理由起诉发出规范文件的A政府。通过以上描述，大家不难看出，A政府不认可发出公告是其作出的《行政行为》，这其实是否定了政府作为最主要的行政主体作出“行政行为”的可能性，如果A政府的抗辩理由成立，那么在我国政府就不是行政行为的主体，也就没有成为行政诉讼主体的客观条件和依据。如此，《行政诉讼法》或者相关司法解释是不是应该明确排除政府性行政行为的可诉性，从源头杜绝政府作为行政诉讼被告的机会。A政府避重就轻的忽视了在本案中以下问题：当原告询问被告B执法局为何要强制拆除原告所有的广告设施时，无论B的工作人员或主要领导都多次反复强调说“该次强拆是基于A的《公告》，属于政府行为，是根据A政府的指示”，甚至提到了A政府的主要领导；忽视了在拆除现场张贴着上述《公告》原件，现场拆除的工作人员更手持上述《公告》明确告知强拆就是基于A政府《公告》的要求去执行的；忽视了庭审法庭调查阶段，被告B也始终指认本次拆除系按照A政府的决定和相关《会议纪要》部署去做，甚至认为本案适格被告不是自己而是做出上述拆除决定（即《公告》）的A政府。
作为普通老百姓原告明显处于信息不对称的弱势，又加上本次拆除存在严重的程序违法，很多程序缺失，导致原告对该次强拆具体情况的了解多建立在与其正面接触的B执法局。换言之，不是原告想当然的认为本次强拆与A政府有关，而是客观上证据均指向A政府，实际上作为受A政府领导的B执法局也始终指认系A政府要求进行强制拆除，如果这都不足以证明A政府直接参与本次强拆，那么，到底什么样的证据能够证明A政府的参与呢？整个强拆过程的现场强拆人员没有介绍过自己的身份，只是手持《公告》或者口头告知是A政府让他们来拆的，全程我们也没有看到B执法局的任何书面决定，当原告报警，警察也说这是政府让拆的，他们管不了，也就是A市范围内都认为该次拆除是A政府的行为，只有A政府自己不认可。
(二)现行《行政诉讼法》已将政府性行政行为包含进行政诉讼的可诉范围当中
现行《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”新法明确将旧法“具体行政行为”可提起行政诉讼,修改为“行政行为”，即此后，行政诉讼可诉条件便无“具体行为”这一限制。根据新法明确规定A政府作为本次诉讼适格被告只需满足两个要件：第一，其已经作出行政行为（发布有具体执行内容的《公告》）；第二，其行政行为对行政相对人有影响甚至侵害相对人合法权益。本案A政府均满足上述要件，应当作为本案适格被告接受司法审查。现行《行政诉讼法》之所以对该条加以修改，其立法目的就是以法定形式扩大行政诉讼受案范围，达到司法监督行政机关依法行政的立法目的，真正改变我国行政诉讼“立案难”、群众“信访不信法”的困境。
（三）A政府作为本案被告是基于其确实参与到了本次违法强
拆当中，但是其参与的方式与第二被告B执法局不同
本案有一关键证据证明A政府是本案适格被告，这一证据就是B执法局当庭明确指证。B执法局作为A政府下级政府的“局委办”，是A政府跳过了区政府直接授权进行强拆的操作者，B执法局在有A政府授权的情况下，从事授权事项代表的就是A政府，可认为就是A政府的工作人员直接参与了本次违法强拆。
作为政府，其作出行政行为必然有“政府性”特点。政府是国家权力机关的执行机关，在所辖行政区划内负有价值导向、安全保卫、维持秩序的宏观指导责任，也肩负了政治治理、经济管理、社会协调的社会寄托。政府的行政行为是宏观而全面的，没有哪一级政府专门只负责科教、文化、环保、执法等某一类工作，但政府的行政管理却实实在在渗透到我们社会生活的方方面面。政府好比我们的大脑，执法局、公安局、交通局等行政机关就好比我们人体的躯干、器官等，大脑支配着人体，就好比在政府的指导、控制下机体各司其职，人体才能运作。当我们感到饥饿，需要进食时，其实是大脑反应并发出讯号指挥相应器官工作。同理，本案B执法局针对原告的违法强拆，本身不是执法局的决定，全是根据A政府的《公告》及相关《会议纪要》的指示，结果应当归咎于A政府决定。简言之，本次违法强拆很明显是基于政府意志的产物，即便在其它基于政府意志的行政活动中也鲜见哪位政府领导亲临现场亲自动手，因为政府只需要作为决策者将命令作出并下达，自然有具体职能机构或部门去操作。如果没有“动手”就不算参与，那么现行《行政诉讼法》就应当明确排除政府性行政行为，至少不应该取消“具体行政行为”可诉的限制，否则，该条规定就是形同虚设。法律滞后于现实是客观存在的，但当立法都已意识到滞后并作出改变时，适法者应当积极改变。
（四）政府不仅是决策者还是公认的监管者
尤其如本案A政府这样对于自己作出的行政决定不应该仅仅是下达命令说说而已，对于具体操作是否符合法律规定，是否侵害行政相对人合法权益等问题都应该有全程监管的责任与义务。A政府辩解说只是作出了拆除决定，但没有指令违法拆除，这不是一个有责任的政府机构该作出的回应。如果说违法强拆与A政府毫无关联，那A政府任由外界甚至有强制执法权力的行政机关打着政府旗号侵害行政相对人合法权益又是基于何种法律规定，政府履责有所为有所不为，不该为之是违法，该为不为的怠于履责同样是违法。本案A政府不仅存在积极主动的侵权行为还伴随消极怠责的违法行为。
二、政府性行政行为纳入行政诉讼范围的必要性
首先，利于息诉止争，真正意义上解决行政相对人与“公家”的
矛盾。明眼人都应该明白本案中A政府才是实际的命令者，才是问题解决与否的症结所在,也只有A政府能够对自己的行政行为负责。被A政府推在前面的具体职能部门B执法局是无法替政府做主的。好比员工在从事本职工作中给第三方造成了损害，受害者为了最大程度保障自身权益，都会选择起诉单位而不是单独起诉员工，如此受害者的权利才能得到最好的救济。
其次，符合诚信政府要求。人民的政府对人民负责，所谓政府诚信是以政府及其工作人员为主体的诚信，政府必须履行其对公众承诺的责任，它是现代民主社会中责任政府的重要标志，是整个社会诚信体系的基础和核心，对社会诚信体系的构建具有重要的示范效应和推动作用。如果让人民对其失去信任,认为政府连最起码的承担都没有,就会失信于民。
最后，任何行政行为都能最大程度的受到司法监督，是推进依
法行政的主要途径，亦是我国依法治国的大政方针。对于行政机关，“法无明文规定，即为禁止”绝不是空洞的法理，而是行为准则，但是行政机关是由自然人组成的，那么它就有主观任意性，如何管理“任意性”不单单靠行政机关内部约束、上下级监管，最重要的还是法律管制，这是依法行政的要义所在。
四、结语
笔者作为行政诉讼原告一方的代理律师，由感而发确有出于自己身份上的主观倾向,但是政府性行政行为作为行政诉讼被告在我国行政诉讼实践当中确实少之又少,这也是客观情况。笔者初衷绝对无意诟病任何主体，只是想以亲身实例作为切入点，分析相关法律问题，提高自身行政诉讼专业能力。