雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所（一）主要规定及其内容
在开始下一步的论述前，首先对本报告的关键词“涉法涉诉信访”做一界定。尽管我们说“涉法涉诉信访”是一个内涵与外延还比较清晰的概念，但概念语义上的清晰并不必然代表实践上的当然清晰。相较于“涉法涉诉信访”，“涉诉信访”、“涉法信访”这两个术语更早出现在相关的讨论话语中。“涉诉信访”一词较早见于最高人民法院2004年工作报告；而对于“涉法信访”，王亚新教授曾经指出，“这一用语主要是指公民以来信和来访的方式向法院和检察院（有的时候还包括公安机关）就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行为。2005年2月，中央政法委印发的《涉法涉诉信访案件终结办法》第2条指出：“涉法涉诉信访案件是指依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的信访案件”。
尽管如此，实践中“涉法涉诉信访”却是一个比较模糊的概念，很难以前述定义来界定。那些访民针对政法机关的法律裁决而提起的信访自然是涉法涉诉信访；但还有两种情况，很难说其是标准的“涉法涉诉信访案件”，但是却又与“法”与“诉”纠缠在一起。一是访民在对其权利寻求救济时，“双管齐下”——既走司法途径、也走信访途径；一是从“大信访”来讲的，即当事人对其诉求既不通过正常的信访途径、也不通过诉讼程序，而是径直到政法委等部门来上访。进一步，当访民诉求的救济实际上涉及到具体的“法”——比如执法的时候，就很难作出非此即彼的区分了。
中央政法委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》，主要从“建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意义”、“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的任务和原则”、“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的运行模式”（提供现场咨询服务、专案专人服务、提出法律意见和办理建议、提供法律援助）、“律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的工作方法”（接谈信访人、评析信访案件、做好释法劝导工作、提出处理建议、引导信访人依法申诉、帮助申请救助）、“加强对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的管理和保障”、“强化对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的组织领导”等六个方面对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件进行了较为原则性的规定。G省《实施意见》主要包括了以下五方面的内容，即基本原则、具体任务（提供法律咨询、开展法律宣传、正确引导信访、代理法律事务、当好法律参谋、提供法律援助、其他）、运行模式（代理值班、参与接访、专案专人服务、专家评查、法律服务平台、法律服务直通车、其他）、工作方法（接谈信访人、评析信访案件、做好释法劝导工作、提出处理建议、引导信访人依法申诉、帮助申请救助、其他）、管理保障。总体上，G省《实施意见》严格遵照了中政委《意见》的规定，并且在此基础上有一些新规定，使得律师参与涉法涉诉信访工作的内容更加丰富多元。
（二）初步反思
一般来说，大多数需要律师参与的涉法涉诉信访案件都比较棘手，牵涉的问题也较为复杂。这从一方面来说，律师的参与必然面临较大困难；但另一方面，如果能够通过律师的参与部分化解、减少实践中的大量涉法涉诉信访案件，恰恰说明律师参与的重要作用和价值。
1. 律师参与涉法涉诉信访案件具有独特优势。长期以来，信访制度在化解社会矛盾、纠纷方面发挥了重要作用，但也确实出现了一些问题。对于这些问题的破解，客观上需要新的、更为符合纠纷解决规律的方式方法。这一背景下，化解涉法涉诉信访就不仅仅是中央和地方有关单位的一种要求，也是社会的期待。而作为涉法涉诉信访案件化解制度之一的律师参与可以说有其明显的优势。首先，律师的参与，是作为相对中立第三方对这些案件的一次评查。第二，律师的参与是对地方信访部门及相关政法部门工作的一种督促甚至监督。第三，律师的参与受到当事人的欢迎，对当事人而言是一种新的解决问题途径。第四，律师的社会责任和社会价值也得以彰显。
2. 律师参与涉法涉诉信访存在一些制约因素。尽管如此，我们还是要注意到，制度在运行中可能有一些关系还没有完全理顺，比如一方面是要求律师以第三方身份来参与该类案件，另一方面这些律师具体的案件办理过程，又较多受到政府、司法机关、信访部门的制约。我们不排斥有关部门对律师办案的监督及制约，但如果监督与制约越过了一定的界限，就有可能影响律师作用的发挥，并进而影响到案件办理质量。一定意义上，我们能够感受到决策层推行这一制度的初衷就在于充分利用律师的法律专业知识来解决涉法涉诉信访案件中所固有的法律问题，即“让法律人办法律事”，以让信访人明白其案件之处理并不存在其因欠缺法律知识所误解的种种问题。决策层希冀通过律师的参与和代理，至少是部分消解这种“误会”。更何况，律师职业伦理必然要求其在这种制度逻辑框架下，最大限度维护弱者的合法权益。但我们看到，在制度的具体运行中，还有一些进一步值得反思的方面，比如律师具体的工作方式、参与案件的程度等具体问题，以及挑选合适的律师，提供较好的经费保障等。
3. “功夫在诗外”。就初步的研究，由于涉法涉诉问题本身的复杂性，又由于我国的法治文化及律师在我国社会中的实际作用，我们不应对律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件给予不切实际的过高期望，当然我们也绝不应轻视这一制度的价值。
客观地说，律师参与涉法涉诉信访工作制度目前还面临不少困难，其制度功效还有很大的上升空间。首先，涉法涉诉信访案件的形成有其深层次的原因，远非律师的介入就能药到病除。特别是律师在我国社会的地位和作用还有待提高，社会对律师的工作并不是必然肯定的。其次，就整个法律职业群，律师的工作并不一定受到其他政法机关的尊重。如何才能避免律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件不只是一时的权宜之计而是长远之策，是一个需要深入研究的问题。
二、律师参与涉法涉诉信访工作存在的问题分析
1.立法位阶太低，律师参与工作于法无据
课题组在调研中发现，无论是政法机关的办案干警，还是参与涉法涉诉信访工作的律师都认为，这项制度当下的最大问题便在于立法上尚未明确律师参与涉法涉诉信访工作的有关规定。虽然中政委出台了《意见》，全国各个地区也相继出台了《实施意见》等相关制度，但从法理上来说，这些制度文本既不属于地方性法规或部门规章，更不是国家法律或行政法规，只能算是行业内部的规范性文件，根本不具有基本的国家立法功能。另外，单单是在中政委《意见》中对律师参与的方式和职能作用予以规定，却没有将配套机制、执业保障、律师处理意见的法律效应予以明确，导致实际操作中很多地方政法机关的工作方式于法无据，既无法获得律师界的认同，又难以充分得到信访人的信任。
2.参与涉法涉诉信访工作律师的定位不明确
从法理意义上看，涉法涉诉信访主要体现的是信访人与政法机关之间的关系，即信访人针对政法机关先前的作为或者不作为，提出的一种反向性请求。在此前提下，作为参与涉法涉诉信访工作的律师，在政法机关与信访人之间究竟应该充当何种角色？究竟是维护信访人合法权益的“代言人”，还是政法机关请来的“说客”，或是本项制度所期待的“中立第三方”？这既是制度本身需要明确的问题，更是信访人最为关注的问题。因为，合理设置律师的角色地位，将直接决定律师参与涉法涉诉信访工作制度能否取得预期效果。
毫无疑问，政法机关作为国家强力机关，其掌握着大量的公共资源，与作为个体的信访人相比，其明显居于“失衡”的优势地位。而律师参与涉法涉诉信访工作制度的初衷就在于，通过律师作为“中立第三方”的参与，来有效地改变或调整这种“失衡”的格局，进而“着力提高依法解决涉法涉诉信访案件的法律效果和社会效果”。然而现实状况是，当前的制度设计对于律师的定位及其制度效应，却与制度预期中的“第三方”还有很大差距，不利于这一制度初衷的实现。
中政委《意见》在“运行模式”这一部分明确规定，由律协“向信访人推荐律师”或者由信访人在“涉法涉诉信访案件律师库中自愿选择律师”，并且实行“专案专人服务”。无论是律协推荐，还是信访人在“律师库”中选择，实际上都难以消除其中的官方背景。特别是在“律师库”模式中，律师只有具备了特定条件，并通过官方选拔程序，才能进入相应的“律师库”，才有资格参与化解或代理涉法涉诉信访案件的工作。2016年1月12日，最高法院举办“依法切实保障律师诉讼权利，为律师执业创造良好条件”新闻发布会，宣布将尽快建立申诉代理律师库，当时就有人质疑其公正性。
律师经由官方程序选拔产生这一制度设计，本身就决定了律师天然地具有偏向政法机关的潜在动机和可能性，很容易让信访人产生律师是“公家人”的错误联想，从而引发不合理怀疑甚至抵触情绪，进而导致信访人的“心结”更难打开，息诉罢访更为困难。从某种角度看，如果律师总是偏向于政法机关，那么律师参与涉法涉诉信访工作这一制度也就失去了存在的意义，甚至可能会抵消政法机关先前所付出的、旨在提高其执法权威与司法公信的努力。这样一来，当律师参与进来之后，不但没有消除原有的失衡格局，反而是更进一步加剧了这种“失衡”关系。这样当然会得不偿失。因此，如何化解人们对代理律师的“公家人”色彩的认识，是完善律师参与涉法涉诉信访工作制度必须优先考虑的问题。
3. 律师意见的效力尚无明确规定
在律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作中，律师所提出的正确意见是否能够最终得到落实，还要有另外的约束机制，否则律师的工作将不能产生和发挥任何作用。现实中，至少就我们所调研的情况，律师在参与具体案件并给出一定的建议后，办案机关及有关部门是否积极跟进、及时处理都不甚清晰。
4. 律师参与涉法涉诉信访案件的公益性与社会律师性质的关系需要进一步界定
无疑，涉法涉诉信访案件的处理都是存在相当难度的。客观地说，这可看作是国家和律师在关于涉法涉诉信访案件化解上的一场博弈，“政府以强制性义务转移责任，律师以消极办案待之”。我们要意识到律师的参与不一定代表其尽心尽力、尽职尽责去办理。因此，我们需要处理好这其中的矛盾。这种矛盾也不独存在于我国，在美国社会同样有着相当大的争议——一种观点认为“不要强迫律师去做慈善工作”；相反的观点则认为：“律师对社会负有特殊义务”。
如何理性认识律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的作用及效果？这涉及对律师工作性质的认识。从制度的出发机理上讲，这项制度主要是让律师作为一项正常业务，还是主要强调其公益性和义务性？如果是公益性和义务性，对于那些商业律师来说，其合理性在什么地方？又何以保证律师工作的积极性及效率？更进一步，这涉及律师参与公益、义务的范围，律师的分类等问题，需要从顶层设计上进一步明确。
1.与制度实践相关的配套辅助机制还不够健全
第一，律师参与涉法涉诉信访工作缺乏科学选任机制。中政委《意见》尽管规定了各级政法机关应当选择“政治坚定、公道正派，具有较强的业务能力和社会责任感，热心公益事业，善于做群众工作”的律师来参与涉法涉诉信访案件的代理与化解工作，但实践中的做法就是另外一种情形了。课题组的调查发现，在G省主要工作方式还是沿用“法律援助律师”的选择方式，即由当地司法行政机关推荐执业律师参与，再由政法机关审核通过即可。实践中往往很随意，有的只为完成任务而已，并不能保证选任的律师都符合中政委《意见》所规定的基本要求，包括政治素质、责任感、群众工作能力等等，很多时候都没有严格把关，甚至经常是一些刚入职的律师或者案源不多的律师参与这项工作，这就不但影响参与化解效果，而且影响到这项制度的权威性和公信力。中政委《意见》提出的建立涉法涉诉信访案件律师库和名录的要求，在实践中也没有得到很好的落实。
第二，律师参与涉法涉诉信访工作的保障机制有待完善。中政委《意见》不但明确要求，“对参与化解和代理工作的律师、律师事务所、涉法涉诉信访法律服务机构，应当给予适当补助”，而且也明确规定，“要切实保障律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的必要经费”。但实践中的情况却很不乐观。且不说全国东中西部不同地域经济社会发展水平差异极大，即便是在发展严重滞后的G省内部，也呈现出经济财政极不平衡的基本格局，这种状况所产生的负面影响，也严重地制约了全省的律师参与涉法涉诉信访工作水平。课题组调研了解到，目前律师参与涉法涉诉信访工作所产生的费用主要包括律师咨询服务费、差旅费、资料费等，一件信访案件的化解工作往往需要多日的埋头苦干，其费用花销如若让律师来单方面承担无疑会严重影响其工作积极性，所以需要对经费进行全面保障。
毫无疑问，一些律师在工作中表现出的不耐烦和积极性不足确有其缘由，律师毕竟是一种集法律人与经济人于一身的盈利型职业，获取利润是其工作的主要目的。调查发现，虽然有个别政法机关通过拨付本单位的专项经费，以购买公共服务的形式，对律师向当事人无偿提供的法律服务给予经济上的保障，但长时间多次参与化解和代理工作以及附带的法制宣传、法律咨询工作无疑会影响其行业利润，其工作积极性受到打击便也就不足为奇了。而且，当前大多数的政法机关还没有设立专门的律师接待窗口或是工作室，律师参与涉法涉诉信访工作依然缺乏良好的办公环境，直接便利的阅卷、会见渠道更是无从谈起，信访人也无法将自身的诉求及时畅通地向律师进行表达，这都严重影响了律师参与涉法涉诉信访工作的质量和效率。
第三，有关律师参与涉法涉诉信访工作的考核奖惩机制需要健全。在G省的制度实践中，虽然也有一些地方党委政法委和省级政法单位，或通过政法委牵头的方式，或通过成立该项工作领导小组的方式，对本地区和本系统的律师参与涉法涉诉信访工作进行督导检查，也的确取得了一定成效。然而，工作领导小组并不是一个规范健全的正式机构，如何督查、如何考核，尚未有严谨合理的完善制度可供遵循。至于由党委政法委牵头开展的督查，就更属于无章可循的临时性工作了。据课题组调查，绝大多数参与此项工作的律师特别是值班律师，都希望其所从事的化解和代理工作能够得到一定的奖励，也希望有明确的考核奖惩机制来约束和规范政法机关和律师的办案工作。显而易见，在律师参与化解涉法涉诉信访案件越来越多的情况下，如何进行督查考核，已经成为一项必须完善的配套机制。
2.律师参与的质量和效率有待提升
第一，律师轮流值班制度存在严重缺陷。依照中政委《意见》关于“由律师协会选派律师到政法机关信访接待场所”的基本要求，包括G省在内的很多地区，以及G省内部的省级政法机关，都规定了律师在政法机关指定场所的“轮流坐班”制度。殊不知，在“向信访群众提供现场咨询服务”的同时，这项制度也产生了很大的弊端。其中，最为突出的问题就是造成了接访律师的不稳定性。接访律师每个星期都要轮换值班，这种频繁的轮班倒班，导致当事人每次都要面对不同的律师，并多次重复案情，而且每次表述都有出入，接访的值班律师难以在有限的时间内对信访问题作出全面系统而正确的审查和思考，因而每个律师的处理意见都多有出入，使得当事人因无所适从而重复上访，严重影响了接访的质量。但是如果为了避免上述问题的出现，要求同一名律师长期坚守，那又更不现实。因此，这是一个两难问题。
第二，律师参与涉法涉诉信访工作的及时性无法保障。长久以来，许多信访者因为多次上访，基层政法单位的办案人员对其已经无法说服，加之其信访诉求长时间得不到解决，已然放弃了依法信访的途径，转而奉行“大闹大解决、小闹小解决”的信访方式，使得律师难以在合适的时机参与其中并与信访者讨论其信访诉求所涉及的法律问题。而且，根据调查，政法工作实践中通常只有出现久拖未决的涉法涉诉信访案件，当地政法机关才会启动律师参与的工作机制，这同样也造成了律师参与化解工作的时间严重滞后。
第三，如何发挥律师在案件终结退出环节的作用依然面临挑战。涉法涉诉信访案件的终结机制虽已实施多年，从中央到省上，也先后出台多项规范性文件对此项工作予以督促和指导，但实践中政法机关所涉及的信访案件，却由于部分信访者的法治理念缺失和对司法公信力的认可度不足，加之相关配套机制的不健全，导致部分案件长期“终而不结”。律师参与涉法涉诉信访工作虽然有利于罢访息诉，但对于一些司法机关处理决定基本正确，并且已然用尽法律救济程序，当事人仍不予接受却需要终结退出的案件，如何发挥律师的参与作用而使终结退出机制有序进行，还需要进一步研究和探讨。
3.对信访人的各种救济渠道没有发挥应有作用
制度设计之间往往是相互影响、相互作用的，特别是在同属于国家治理体系范畴的制度设计之间，更不可能单向度地发挥作用。就律师参与涉法涉诉信访工作而言，无论是中政委《意见》，还是G省《实施意见》，两项规范性文件均涉及到律师参与涉法涉诉信访制度与司法救助制度、法律援助制度、社会救助制度等多项制度之间的互动。例如，中政委《意见》在要求“引导信访人依法申诉”的同时，对于“信访人需委托律师代理申诉的”情形，明确规定，信访人“可自行决定是否委托原接待服务律师或另行委托其他律师”进行代理申诉。如果“条件成熟”时，对信访人“聘不起律师的，纳入法律援助范围”。再如，中政委《意见》明确要求，“对生活困难的信访人”，而且又是“符合国家司法救助条件的”，律师“可帮助其向政法机关申请国家司法救助”；如果“给予国家司法救助后仍有困难或不符合国家司法救助条件的”，则律师还“可帮助其向政府有关部门申请其他社会救助方式”。
但令人遗憾的是，尽管有上述一系列的制度性要求，但在制度实践过程中，几乎看不到律师在参与涉法涉诉信访工作的同时，出现帮助信访人获得法律援助或是申请司法救助的案例，至于司法救助之外的“社会救助”更是无从谈起。而实际上，在涉法涉诉信访人这一群体中，申请司法救助或是法律援助并且符合相关条件的大有人在。很显然，这是对制度供给这一“稀缺资源”的巨大浪费。
4.政法机关及其干警的工作思维和工作模式有待改进
课题组调查发现，政法机关在处理涉法涉诉信访案件以及对待律师参与涉法涉诉信访工作时存在着一些突出问题，而且，这些问题办案干警、律师等法律职业群体以及当事人也有同感。
其一，对律师参与涉法涉诉信访工作的积极性不高。由于一些政法干警对涉法涉诉信访工作重视不足，工作中研究信访问题不充分、不及时，对于群众的涉法涉诉信访诉求认识不到位，甚至心存畏惧，导致对于信访者的诉求消极应对，甚至是置之不理，不能适时引导律师参与到涉法涉诉信访案件的化解和代理工作之中，甚至造成一些案件久拖不决，成为陈年积案。基层也不一定欢迎律师办案，一方面认为上面派来的律师对地方上的情况以及具体案件都不熟悉，另一方面认为上面派来的律师有些严重不负责任，无法实际解决问题。还有一种情况，就是涉案地方和单位认为一些案件已经得到了解决或者当事人已经基本不再信访，而现在律师重新介入，叫醒了“睡着的人”，因此他们觉得律师的介入，实际上不是在解决问题，反而是引发新的问题，是“引火上身”。由于这些因素，政法机关和政法干警往往对律师参与不配合或者敷衍，有的律师既接触不到材料，也接触不到当事人。
其二，对于参与涉法涉诉信访工作的律师以及信访人存有偏见。一些政法干警因其职业的特殊性，有时候会对律师和信访者产生一种逆反心理，接待时语气生硬、问询不够耐心等问题也时有发生，不能切实有效地实施律师与信访人之间的沟通衔接工作。甚至有人认为，政法机关就是专司法律的职能机关，还用得着律师来政法机关提供法律服务吗？既然政法机关不需要律师提供的法律服务，那么律师参与涉法涉诉信访工作的价值何在？基于上述认识，实践中对于律师以及由其参与的涉法涉诉信访工作产生抵触情绪，也就在所难免了。
其三，一些地方对律师参与的案件缺乏科学的甄别和筛选。有的选了一些不适合律师参与的案件，或者是由于政策原因造成的信访，或者是反复无理缠访闹访，或者是“谋利型信访”等等，这样的案件让律师参与是出力不讨好。同时，还存在上下级之间沟通不足的问题，有的案件地方或下级单位已经通过各种方式解决了或者快要解决了，上级却一厢情愿地组织律师参与，这就难以得到涉案地方和单位的支持，效果自然不会好。
1.尽快完善国家立法
从保障工作长远发展的角度，非常有必要对律师参与涉法涉诉信访问题进行完整的立法保障。其一，应当完善《律师法》的实体法规定。通过修改《律师法》将律师参与涉法涉诉信访工作作为律师的一项重要职责进行明确。《律师法》第4章中的律师业务虽然规定了可接受委托，提供非诉讼方面的法律服务和代理诉讼类案件的申诉，但并不包括涉法涉诉信访案件。根据中办国办《意见》规定，涉法涉诉信访案件还是属于当地政法机关所管辖，律师仅仅是在政法机关有需要时才能参与。所以，应当在《律师法》第4章第28条中加入一款，即“律师可接受委托，参与涉法涉诉信访案件”，如此方能解决律师参与化解工作于法无据的问题。其二，应当完善律师参与涉法涉诉信访工作的程序法规定。此项程序法规定应当通过人大立法，在刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法中分别加入有关律师参与化解工作的程序性规定，将律师参与涉法涉诉信访工作的流程和权利进一步完善固化。这样既能够充分调动律师参与的积极性和主动性，又能够更好地规范律师参与涉法涉诉信访工作的实践。
2.尽快完善律师代理申诉制度
目前，最高法院、最高检察院和司法部已经出台了《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》（下文简称：两高一部《意见》），初步搭建了律师代理申诉制度的基本框架，可以在此基础上进一步完善相关制度设计。课题组认为，应当主要从以下几个方面着手：
第一，建立强制代理申诉制度。完善律师代理申诉法律制度，首先必须建立强制代理申诉制度。日本学者谷口安平说，“当事者的程序参加如果不从参加后能做什么、应该做什么的观点来考虑，就可能成为没有实质性内容的口号。”在没有律师代理的情况下，绝大多数申诉人很难说清楚为什么要申诉，即很难从法律思维的角度提出申诉理由，从而导致无效申诉，浪费原本就非常紧张、非常稀缺的司法资源。建立强制代理申诉制度，有利于制约申诉人滥用司法资源。当然，确立强制代理原则并非要剥夺当事人的申诉权，而是为了增强其维护合法权益的能力。事实上，我国《刑事诉讼法》第34条就是一个类似规定，完全可以借鉴。至于具体如何推行，可以先由各省（自治区、直辖市）根据本地区的实际情况，研究制定具体的实施细则，最终逐步过渡到实行强制代理申诉。
第二，明确律师的申诉代理人角色定位。在参与涉法涉诉信访工作过程中，律师到底应该是一个什么样的角色? 这是必须认真考虑并加以解决的问题，否则将使律师陷入“名不正言不顺”的尴尬境地。由于涉法涉诉信访反映的是信访人与政法机关之间的法律关系，因此，律师在涉法涉诉信访工作中的角色定位大致可以分为三种：一是信访人的代理人；二是政法机关的辅助力量；三是居中评判位置。事实上，正是基于不同的角色定位，才会形成不同的工作模式。值得注意的是，无论是在学术界还是实务界，不少观点均支持将律师视为第三方独立力量。例如有学者提出应当明确律师的第三方身份，即既不代表信访部门也不代表信访人，对于服务对象不应偏向任何一方，具有客观中立特征。但是，从司法基本规律的角度看，将律师定位为申诉人的代理人应该更为合理，可以在一定程度上平衡信访人与政法机关之间的失衡关系，从而有力地促进司法公平正义。
第三，严格律师准入门槛制度。很显然，申诉不同于普通诉讼，律师代理申诉必须具备更强的业务能力，尤其是更高的社会责任感和使命感，才能真正胜任这一重大职责。对此，两高一部《意见》设计的准入门槛制度还是可行的。但是，为了增强入库律师的社会信任度，尽力化解群众对律师有可能成为“公家人”的错误印象，可以由司法行政机关或者律师协会等其他无直接利害关系的第三方掌握准入门槛，这样才有可能使代理律师摆脱仅服务于政法机关的嫌疑。另外，还应当建立相应的入库律师退出机制。从实践情况看，由于律师参与化解涉法涉诉信访的积极性普遍不高，一些地方仅指派实习律师或者案源较少的律师，稍有名气或案源充足的律师多数不愿意参与这项工作，即便参与也只是按照邀请方的要求，走走过场而已，并未真正发挥其应有功能。对这种情况，应当严格落实退出制度。
第四，完善律师代理申诉权限制度。当前，我国律师代理申诉比率还非常低。课题组调研发现，最高法院2015年受理刑事申诉4204件，律师代理申诉仅393件，代理率仅为9.35%。再如重庆市检察机关2016年1-12月，受理各类申诉4594件，律师代理申诉仅37件，代理率略高于8‰。长期以来，造成律师代理率低的重要原因在于申诉案件的办理难度太大。因此，赋予申诉代理律师一定的特殊权利是必要的。目前，两高一部《意见》赋予了申诉代理律师两项重要权能：第一项是赋予代理律师通过一定程序启动申诉立案的权利。不过，这个权利应该有一个合理限制。课题组认为，由司法行政机关等独立于律师的机构担任这一角色更合适，有利于防止律师滥用这一权利，破坏律师的正常业务生态。第二项是赋予了代理律师瑕疵补正、司法救助等建议权。对此问题，两高一部《意见》也没有设计相应的预防条款。当然，由于最终决定权由司法机关掌握，因此不设置特别预防条款也说得过去。除此之外，课题组认为，还应当在信访终结上赋予代理律师一些特定权利，主要是对司法机关拟决定终结的涉法涉诉信访案件，应当由申诉代理律师出具明确意见。
第五，有机衔接法律援助制度。为了更好地推行律师代理申诉制度，有必要将律师强制代理申诉与法律援助制度有机结合起来。一方面明确要求申诉必须由律师代为进行，这是落实律师代理申诉制度的核心内容；另一方面对没有委托律师代理申诉的，司法机关应当通知法律援助机构为其指定代理律师。2015年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善法律援助制度的意见》，明确提出要扩大法律援助范围，“探索建立法律援助参与申诉案件代理制度，开展试点，逐步将不服司法机关生效民事和行政裁判、决定，聘不起律师的申诉人纳入法律援助范围”，这对推行律师代理申诉制度是一个很好的铺垫。引入法律援助制度既可以全面落实申诉代理制度，又可以援用法律援助制度对律师代理费用的制度性安排，可谓两全其美。
第六，合理确定申诉案件的范围。在我国现行法律体系中，有近百部法律文件使用了“申诉”一词，通常指公民、法人或者其他组织对某一问题的处理结果不服时，依法向有关主体提出请求重新处理的行为。主要有三个特征：第一，申诉主体是依法享有申诉权的公民、法人或者其他组织；第二，申诉客体是特定主体对某一问题的处理结果，既包括已经作出的处理决定，也包括负有处理责任的主体不履行处理职责的行为；第三，受理主体必须是法律规定的特定主体。按性质分，申诉大致可以分为两类：一是司法申诉，即针对司法机关作出的处理决定而提出的申诉。例如针对法院生效裁判以及检察机关不起诉而提起的申诉。二是其他申诉，即针对其他国家机关作出的处理决定而提出的申诉。例如公务员不服人事处理决定而提出的申诉。值得注意的是，随着我国法治建设的逐步推进，司法终决原则将全面落实，其他类申诉应当逐步纳入司法轨道。因此，对申诉案件的范围应当确定为司法申诉，即对司法终结性决定不服而提出的申诉。
1.推进制度实践的基本原则
第一，兼顾法律属性与职能定位。律师参与涉法涉诉信访工作是具有公益性的法律服务，不以盈利为目的，律师向信访人提供的是无偿法律服务。当前亟需明确的是，律师参与涉法涉诉信访必须以第三方的身份，既不代表政法机关及其信访部门，也不代表涉法涉诉信访人，对于其服务对象而言，不可偏向其中任何一方，具有客观中立特征。唯有如此，律师才能真正以相对独立的第三人身份和视角破解涉法涉诉信访问题，反之则很难被信赖。另外，律师参与涉法涉诉信访工作必然要耗用其时间、精力等成本，由政法机关通过购买公共服务的方式给予其适当补助，与公益性质本身并不矛盾。坚持此种法律属性的前提下，律师参与涉法涉诉信访工作的职能定位也就更为明确，明确这样的职责定位，也有利于律师减轻及防范自身风险。
第二，兼顾律师能力素质与履职有效性。课题组认为，要确保律师参与涉法涉诉信访工作的实际效果，应从三方面加以考虑：首先，选任机制要科学合理。对可以参与该项工作的律师应该有一定的资格准入条件，引导更多更优秀的律师参与信访工作，同时建立律师参与涉法涉诉信访首问负责制。实践中可由党委政法委（或通过司法行政机关）牵头组织有关专家进行选拔，并建立律师人才库，以备各单位查询使用。通过这样的参与选拔机制，才能更好地挑选出那些热心公益、政治意识和责任感强、业务能力过硬、经验丰富的律师，从而解决现在参加接访律师的能力、素质、职业水平等参差不齐的问题。其次，加强律师素质建设，全面提升职业能力。课题组认为，胜任涉法涉诉信访工作的律师至少要具备三方面的能力，一要有丰富的法律专业知识；二要有丰富的法律实践；三要有丰富的群众工作经验，三者缺一不可。定期组织律师、特别是基层律师开展涉法涉诉信访案件处理技能业务专项培训。培训要突出实用，重在实践，重在以老带新，重在经验的“传帮带”，而不搞虚而不实、泛泛的法律知识培训。除此之外，还要加强专家辅助指导案件办理、专题集中研讨交流，强化政法机关与律协、律所和律师的良性互动，确保参与律师掌握工作原则、政策界限、工作方式方法，特别是在处理群体性或敏感性案件以及其他重大疑难复杂案件时，具备更强的职业道德、执业纪律、政治意识和大局观念，始终保持律师作为社会主义法治工作者的正确政治方向，始终保持从维护社会公共利益和人民群众的根本利益出发，使解纷方式与构建和谐社会的总体要求相一致。最后，严肃律师参与接访工作纪律。明确律师参与信访工作的方式并界定其责任义务，确保其严格遵守律师职业道德、职业纪律和信访工作纪律。对于信访人提出的违法要求，律师应明确拒绝，并阐明理由或法律依据。建立律师参与接访的档案制度和律师奖惩机制，使律师参与该项工作具有更多的政策与制度保障。
第三，兼顾具体运行模式与制度优化。首先，政法部门可以在政策框架内，结合当地实际，因地制宜，采取更为方便易行和务实高效的模式，不断探索富有地方特色的制度创新。其次，建立信访预防措施，突出律师参与涉法涉诉信访的“防火墙”功能，政法部门可邀请律师共同参与敏感重大案件的法律风险研判和评估，引入律师参与案件公开审查、公开听证等，试行重大信访案件律师集体论证机制。最后，逐步探索建立政府购买服务与律师志愿服务的联动机制，把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来，同时研究律师以外的其他社会第三方力量如心理咨询师、工会妇联等群团组织代表共同参与涉法涉诉信访化解新机制，运用法治手段，多措并举、综合发力，切实保障社会公平正义。
2.建立健全律师参与涉法涉诉信访工作机制
如欲有效推进律师参与涉法涉诉信访工作，建立长效工作机制至关重要，为此，课题组提出以下建议：
第一，建立健全律师执业权利保障机制。律师参与涉法涉诉信访工作，应依法保障律师的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据、辩论等方面的执业权利，确保其能够全面了解案情及其办案进展，及时获取第一手案件证据材料，为后续依法履职奠定基础。应当结合涉法涉诉信访案件的特点，从以下几个方面对参与涉法涉诉信访工作的律师提供执业权利保障。一是从行政监督上给予保障。政法单位将律师执业权利保障纳入绩效考核目标体系，对落实和保障律师执业权利的情况进行效能监察，防止律师合法权益受到不法侵害。二是从人身安全方面予以保障。对接访、化解、代理过程中出现危害律师人身安全情形或存在的现实危险应当及时制止和妥善处置。三是开辟律师参与涉法涉诉信访工作“绿色通道”。在法院的诉讼服务中心、检察院的为民服务中心等窗口部门开辟专门的办公场地，提供必要的办公设施，方便律师接待信访人、会见案件承办人和办理调查、阅卷等法律事务。四是参与代理的程序保障。律师在办理涉法涉诉信访案件时需要会见办案人员、调查取证、查阅卷宗的，依法保障律师的调查取证权、发表意见权和案件的知情权。特别需要强调的是，律师参与化解工作的最重要手段就是提出律师处理意见书，政法机关应当对律师的处理意见及时反馈，根据信访案件的特点，给出特定时限的答复期，期间办案人员应认真研究处理意见，认为合理的应予以采纳，不予采纳的应在答复期内给予书面回复并写明详细缘由。以上律师执业权利保障制度的具体化建立于明确党委政府、政法机关、接访单位等相关主体的责任义务的基础上，更具有可操作性，有利于发挥律师在公益法律服务中的积极作用。
第二，建立健全协作配合机制。律师参与涉法涉诉信访，需要在完善的组织管理体系下，由各级政法机关信访部门、律师管理部门和接访律师三方联动协作，通力配合。必须明确律师参与涉法涉诉信访工作不是个人行为，更不是“谁帮谁”的问题，它应该是一项制度创新，最终目的是所有参与方通过共同协作解决疑难信访案件。从政法机关角度，要积极配合，毕竟解决的是本系统或本单位的信访问题，一定要最大限度地给予律师支持，积极配合律师开展工作。从对待信访人的角度，不能把群众当成对立面，息访最好的办法是解决问题，不是“堵”，更不是“压”，不能让人民群众感觉是律师和政法机关合起伙来对付他们。在涉法涉诉信访案件处理的整个过程中要调动一切积极因素，一切积极力量，形成政法机关、律师（律所、律协）和信访人三方一致通力合作、共同解决问题的良好局面。因此，国家有关部门应该在深化改革的基础上，加强律师工作环境与硬件设施的建设，为律师提供工作便利。所谓的硬件设施既包括律师参与工作所必须的接待室、办公室等窗口硬件设施，也包括会见、阅卷等参与工作的必经环节。除此之外，还要形成相对完善的律师化解和代理制度，建立健全律师与有关单位协调衔接的长效机制，提高各单位与律师之间彼此的信任度，畅通律师参与涉法涉诉信访工作的通道。
第三，建立健全后续跟进机制。关于在调研过程中发现的后续工作不到位的问题，我们提出以下建议：一是建立专案专人服务制度。一个信访案件由一个专门的律师负责到底，从而保障信访案件处理的连续性，律师也能对相关接访部门进行有效的监督。二是强化党委政法委统筹协调。对于律师在参与涉法涉诉信访工作中遇到的确实是有关政法单位执法司法不规范而导致的信访问题，律师可以向党委政法委反映，由政法委出面统一协调处理，并将最终的执行情况反馈律师，使得律师有效监督涉法涉诉信访工作。
第四，建立健全信访终结机制。在调查中发现，有些涉法涉诉信访案件当事人越过法律程序直接上访，有些案件法律程序已经穷尽，但当事人仍然反复上访。为此，建议组织由具有丰富实务经验的资深律师组成“信访专家律师团”，依据不同情况做有针对性的处理：对当事人的诉求尚有法律救济渠道的案件，应当引导其依法行使权利，促进案件得到依法公正处理；对穷尽法律程序仍不息诉的案件，可邀请专家律师团的律师、信访当事人、群众代表举行公开听证会，评议其信访诉求是否合理合法。如果原案件确实存在执法错误和瑕疵，应及时向有关政法机关提出法律意见和工作建议，引导信访人依法申诉；对无理上访、采取极端方式闹访、借上访之名煽动闹事的，依法追究相关人员责任。同时，对于经过“信访专家律师团”复查终结的案件，应当通过新闻媒体公布于众，将信访案件的处理阳光化。当然，在运用终结手段时必须慎之又慎，防止激化社会矛盾，影响社会稳定。
第五，建立健全经费保障机制。经费保障是保障律师中立性和公益性的前提。通常意义上，律师职业追求以自身经济利益和当事人合法权益最大化为目标，而参与涉法涉诉信访工作的律师必须以帮助和引导信访人息诉息访，走法定程序解决信访诉求为目标。显然，这种目标转换的本质是以最小的成本获取最大的社会治理收益，因此，需要通过政府购买服务、将所需经费纳入财政预算的形式予以保障和确认。“通过政府购买服务，能使信访律师找准位置，不能将处理一般委托关系当事人的方式和态度用于信访人，信访人和律师之间不是有偿服务的委托关系，而是中立性、公益性的法律服务关系。中政委《意见》已经明确了律师参与涉法涉诉工作的公益法律服务性质，此举必然会鼓励和激发律所和律师参与此项工作的热情。现在的问题是，必须确保所需经费纳入政府财政预算，将律师提供公共法律服务纳入政府采购目录，并进一步细化经费结算标准和使用规则。
具体而言，应将经费支出范围明确为律师接访值班费及律师评析、调解、代理和化解个案等补助费用；同时，按照案件疑难复杂程度、工作周期、工作数量和质量等因素考量，组织有关专家，依据一定标准分别对接访值班、案件评析、参与调解、代理申诉、化解积案类案件明确经费开支标准，使得办案补助经费的管理更加精细化和具有可操作性。同一区域的政法机关还可以联合设立专项资金，以供律师参与处理涉及多单位的涉法涉诉信访案件。还可将律师参与接访纳入到法律援助制度体系，比照法律援助办案标准，给与一定的费用补偿。为充分调动参与律师解决社会矛盾纠纷的能动性，应建立对参与处理群体性、复杂性、社会影响面广的涉法涉诉信访案件最终息诉息访的律师予以适当奖励制度。
第六，建立健全激励机制。完善的激励机制包括物质激励和精神激励两方面。首先，正如前文所述，律师作为法律服务工作者，提供法律服务具有市场经济属性，这就要求有人为律师提供的服务“买单”。片面要求律师参与公益性质的信访工作，会对律师的基本职业预期形成挑战，进一步影响律师工作质量。除了对参与律师日常工作费用的补贴之外，政法机关还应对在值班接访、提供法律咨询、化解复杂疑难信访案件、撰写律师处理意见书等工作中表现优异的律师给予一定的物质奖励。其次，对主动参与并在涉法涉诉信访工作中作出重要贡献、取得明显成效的律所和律师给予表彰等精神奖励，如在政府官网上对表现优秀的律所或优秀律师向社会推荐，扩大其影响力和知名度，对化解重大疑难涉法涉诉信访案件的律师给予记功嘉奖，为优秀律所颁发先进单位证书等。要结合表彰奖励加大对该项工作的宣传力度，大力宣传律师参与涉法涉诉信访工作的成效，既要强化参与律师对此项工作的认同感和成就感，更要让广大人民群众了解并支持该项工作。通过给荣誉、给地位，大张旗鼓地宣传推介，为律师营造良好的执业环境，充分调动律所和律师参与该项工作的积极性。
第七，建立健全监督考核追责机制。一是加强对政法机关工作人员的执法监督。鉴于政法实践中出现的推诿懈怠以及损害律师执业权利等情况，地方党委政法委应将律师参与涉法涉诉信访工作纳入对政法机关年度考核内容，对参与律师所反映的有关于工作人员的问题，应当认真组织调查核实，确认属实的应当由有关单位依法给予处分。二是加强对参与律师的执业监督。政法机关在涉法涉诉信访工作中如发现律师违纪违法办理信访案件，应当及时上报本单位，同时通报司法行政机关和律协取得联系，由其依纪依法给予处分，以保证涉法涉诉信访工作良性发展。
3.完善律师参与涉法涉诉信访工作模式
第一，强化律师调解。律师调解作为一种法律服务的现象或者社会事实，只要有律师职业就始终存在。不过，律师在制度上站到中立的位置，充当调解人为当事人双方提供处理解决纠纷的服务，则是给内容已经相当丰富的我国多元化解纷机制增添的新类型。不同于传统诉讼外解纷机制，律师调解基于其自身特点，将对解纷方式的制度化发挥积极作用。因此，尽管以前部分律所或律师尝试开展的调解未能取得明显成效，但随着最高法院和司法部于2017年共同发布的《关于开展律师调解试点工作的意见》的出台和实施，必将推动律师调解工作正式走上制度建构的轨道。
首先，《试点意见》规定了经律师调解达成的协议如合乎法定的条件，债权人可据此启动督促程序，向法院提出支付令的申请，法院审查后应当依法发出支付令；经律师（通过调解工作室或调解中心）调解达成的协议，当事人可向当地法院或基层法庭申请司法确认。无论支付令还是确认调解协议效力的裁定，都能够作为申请强制执行的依据。其次，依据《试点意见》，“调解程序终结时，当事人未达成调解协议的，律师调解员在征得各方当事人同意后，可以用书面形式记载调解过程中双方没有争议的事实，并由当事人签字确认。在诉讼程序中，除涉及国家利益、社会公共利益和他人合法权益的外，当事人无需对调解过程中已确认的无争议事实举证”。换言之，即使律师调解没有成功，但在作为法律专家的律师见证之下，当事人双方对无争议事实的确认从学理上可被理解为一种诉讼契约，能够发挥简化后续诉讼程序的作用。由此看来，上列规定的内容可以提升律师调解的实际效果。最后，《试点意见》列举了几种筹资的方法，包括律师事务所设立的调解工作室按照“有偿、低价”的原则向当事人收取一定的调解费、司法行政机关和律师协会通过政府采购服务的方式解决经费、利用法律援助经费以及法院通过专项预算解决经费等渠道。在试点过程中，如果这些方法或渠道都能够真正被利用起来，关于如何解决律师调解的经费来源或者其可持续性的问题有望获得积极的答案。
具体而言，律师调解的优势和特点，需要在同人民调解与行政调解等其他调解方式的比较中得以显现。
首先，人民调解更加注重道德伦理和地方性知识，更加适合于解决日常生活中的矛盾纠纷。与此不同，律师调解更侧重于律师运用法律专业知识，促使当事人明确其在法律上是否有理的态势，再设法形成法律框架内利益相互兼容的解决方案。就此而言，律师调解工作机制如果能够充分发挥作用，往往可能带来法律专业知识向社会生活中牵涉人身关系和财产关系的各个领域持续“注入”或者“渗透”的效果，在法律知识的普及、法治意识的增强等方面彰显更为突出的积极功能。其次，与行业性调解或者行政调解相比，律师调解的特点则在于其专业背景的一般性或泛用性，尤其是能够或单独或与其他行业调解和专业调解相配合的方式为不同领域的纠纷进行调解。在这一点上，律师调解与法院的审判就法律专门知识的同构性而言可能更加接近也更容易衔接。因此，法院将已起诉的案件分流给律所或律师调解中心实行委托调解，或者律师调解的相关记录在诉讼程序中使用等程序性事项的推进，可以期待获得更好的效果。
当然，《试点意见》指定了若干地区开展试点，律师调解今后的制度建构与这些地区的试点工作能否取得实质性的进展息息相关。试点类似于一种实验活动，保障的提供或者资源的投入等只是初始的实验条件，而实验本身能否成功则取决于实验主体的努力和能动性。在试点过程中，律师事务所以及律师协会才是至关紧要的“实验主体”。无论是获得并保持调解的案源，还是达到良好的纠纷解决效果，既是律师这个专门职业开拓服务领域的宝贵机遇，同时也构成了一项并不轻松的任务乃至严峻的挑战。我国的律师调解试点工作能否成功应对这项挑战，完成从“实验”到制度的构建，还需时间的考验。
第二，改善政法机关涉法涉诉信访工作模式。涉法涉诉信访工作终究还是属于政法机关的责任事务，不能完全依赖于律师的参与，其自身的工作模式和执法方式也应当根据实际予以改进。
要明确律师参与涉法涉诉信访工作的范围。显而易见，没有对律师参与涉法涉诉信访案件适用范围的科学界定，就很难实现该项工作的精准化和规范化。目前，信访部门、律师、信访人对哪些案件应该由律师参与解决都有不同的认知，实践中普遍采取宽泛的认定标准，把凡是涉及政法机关执法司法方面的信访都列入涉法涉诉，都交给“窗口律师”，极大地耗费了律师资源，也极易影响工作质量。从政法实践看，课题组认为律师应该主要参与以下涉法涉诉信访案件：一是涉及法院生效判决、裁定案件，包括不服法院作出的生效刑事、民事、行政判决、裁定，依法向法院申诉、向检察院申诉、申请抗诉的案件；二是对检察院作出的不批准逮捕、不起诉、撤销案件等诉讼终结刑事处理决定不服，依法向检察院申诉的案件；三是对公安机关作出的驳回回避申请、没收保证金、罚款、不予立案、撤销案件等决定不服，依法向公安机关申诉或申请检察院监督的案件；四是司法程序已经穷尽但信访人继续申诉信访、案件办理机关向司法行政机关提出律师参与申请的案件；等等。对于群体性信访案件等特殊利益诉求类信访案件，政法机关或其他有关单位认为确有必要的，也可以协调律师参与处置。
要创新律师参与涉法涉诉信访工作模式。以下一些较为典型的先进工作模式可供借鉴选择：一是在特定区域范围内成立律师顾问团，由其“打包”处理涉法涉诉信访案件，便于节省司法资源；二是扩大第三方的范围，积极吸收心理咨询师等其他第三方参与，更大范围地整合社会资源，提高涉法涉诉信访案件的主动受理率。三是在政法机关内部直接设立律师工作室，可以直接受理当事人的信访案件委托申请。
第三，强化现代科技支持系统。推动涉法涉诉信访改革，应当充分利用现代科技的突出优势。党委政法委可以牵头建构网上信访受理系统，实现容纳信访人、接访律师、律所和各政法机关四方主体的网络服务平台；律所可以将自己所内优秀律师推荐到网络平台；信访人可以直接通过网络平台向接访律师和有关部门反映自己诉求；律师可以直接毛遂自荐，从网上报名参与涉法涉诉信访工作，也可以对信访人诉求进行在线答疑解惑，提高处理信访案件的效率；政法单位可以对律师参与涉法涉诉信访工作整体情况进行把控；律师也能有效监督政法单位，提高办案透明度，推动涉法涉诉信访案件的有效解决，构建公正和谐的执法司法环境。