雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所2008年以来，各地区、各有关部门为贯彻、落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。2008年至2017年，全国改造各类棚户区2260万户，有效改善了困难群众住房条件，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐的发展。自2013年以来，各地区逐步将“城中村”改造，纳入城市棚户区改造范围。“城中村”是在我国特有的土地所有制下，在快速推进进程中出现的一种城市化问题，目前也没有统一的定义。本文所说的“城中村”是指在城市规划区范围内，被城市包围或者半包围的、没有或者仅有少量农用地的集体土地。城中村具有城市和农村的双重特征，有别于一般的集体土地。一是已经没有农用地或者农用地极少，主要为农民宅基地。二是位于城市规划区范围内，被城市建成区包围或者半包围，在区位上表现出的使用价值与城市国有土地基本无异。三是土地使用权人的生活方式与城市趋同，以从事非农职业取得非农收入为主。四是有些城中村农民已经转为城市户口，甚至集体经济组织已经不存在，村委会已经改为了居委会。因此，城中村的集体土地征收又有一定特殊性，其土地区位价值与城市并无大的区别。而现行制度下又缺乏对集体土地的补偿，因此是当前征地补偿中矛盾最为尖锐、突出的领域。本文将通过对集体土地主要指宅基地上房屋的分析并结合实践中宅基地征收过程中存在的问题和法律风险，提出宅基地征收的新模式。
一、现行法律体系的困境
目前，我国现行法律体系中，关于农村集体土地及集体土地上房屋的征收安置与补偿的规定并没有统一立法，散见于诸多法律、法规、部门规章和司法解释中。比如：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国农村土地承包法》《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》《征收土地公告办法》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》《国土资源部关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》等等。这是现行法律的空白和实践中的困境。实践中，集体土地征收的主体一般由县级以上地方人民政府组织实施，另外，根据（中纪办【2011】8号）《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二条规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。所以，很多地方政府在实施宅基地房屋征收特别是城中村改造项目中，一般参照国有土地上房屋征收的相关规定。另外，一些地方人民政府颁布了适用于本地区的集体土地上房屋征收补偿的相关规定，比如，长春市人民政府于2012年2月20日颁布了《长春市集体土地房屋征收与补偿实施办法》；合肥市人民政府于2014年12月1日颁布实施的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》；邵阳市人民政府于2018年7月31日颁布实施的《邵阳市集体土地征收及房屋拆迁补偿安置办法》。从地方人民政府颁布实施的规定来看，多是参考《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定制定的，但也存在一些带有地方特色的内容，比如补偿标准和补偿方式等就有较大区别，在征收主体的规定上基本保持一致，均规定为市、区级人民政府，和集体土地征收的主体（县级以上人民政府）及国有土地上房屋征收主体（市、县级人民政府）基本一样。法律的空白必然导致地方政府颁布的范性文件千差万别，必然导致执法方面存在较大自由裁量的空间，必然导致社会矛盾不断加深和尖锐。
二、集体土地上房屋征收中的困难和法律风险
《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实施征收或者征用并给予补偿”《中华人民共和国土地管理法》第2条第4款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据以上法律规定可以发现，启动集体土地征收的要求比较简单，只要是为了公共利益的需要，就可以实施，集体土地上的房屋虽没有法律规定，但集体土地上的房屋一般会被视为集体土地上的附着物在征收时一并给予补偿。实践中，土地征收启动前的公共利益界定存在难度和法律风险，比如，很多企业为了经济利益打着“公共利益”的幌子申请用地。政府为了地方经济建设也放宽了对公共利益的界定，从而埋下了隐患，提升了征地审批的风险。根据《土地管理法》第45条规定，国家建设土地征收的最低批准机关为省级人民政府。《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。就土地征收的规定，除土地管理法外，还有《土地管理法实施条例》《征地土地公告办法》等其他法律、法规，规章。虽然关于土地征收的规定尚存在规定不全面、不规范等问题，但就发布土地征收公告前的土地征收审批是必备要件，如果是农用地，还需要申请农用地转建设用地的批复，即必须要取得省级人民政府甚至是国务院关于征收集体土地的批复文件，如果没有征地批复，集体土地及集体土地上的房屋征收行为将会被撤销或认定违法。另外，土地征收补偿方案的公布、土地征收公告的公布、征地补偿登记等一系列征收程序必须具备，如一个环节出现问题，土地征收行为将被撤销或认定违法。通过对2018年全国土地征收二审案件的分析，全年共有994件二审案件，被撤销和确认违法的案件占全部案件的30%。政府机关败诉的原因主要集中在土地征收程序违法，特别是土地征收批批复文件的时间要么晚于土地征收公告的时间，要么没有征地批文。究其原因，主要是土地征收批文一般均需要省级人民政府批准，而实施城中村改造项目的主体一般是市、县级人民政府，因此，需要分级申请直到省级人民政府，所需的时间一般会比较长，而城中村改造一般所征收的集体土地大多数为宅基地，宅基地不同于其他如农用地等集体用地，其特点是都有建筑物，均涉及拆迁安置补偿等问题，所需要的时间、精力等成本较大。而城中村改造一般任务艰巨，时间紧迫，不允许延误，否则，相关领导可能会被追责。所以，才导致有些地方政府虽明知违法，但为了政绩和不被追责而冒着违法的成本推进城中村改造项目，这样的项目一旦被起诉，必将败诉，与当下依法治国、依法行政完全背道而驰。
三、通过村委会依法回收宅基地的方式完成集体土地上房屋拆迁征收工作
根据《中华人民共和国土地管理法》第六十五条“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”之规定，如有上述三种情形之一的，村委会报经原批准用地的政府批准，可以收回土地使用权。就农村宅基地而言，根据《土地管理法》第62条规定，宅基地的原批准机关为县级人民政府，因此，村委会可以报经县级人民政府批准后，收回宅基地。村民委员会收回宅基地后，一般均完成了房屋的拆除和补偿工作，具体的补偿可由城中村改造项目的投资方具体实施。完成拆迁补偿和宅基地使用权证注销后再由县级以上人民政府向村委会进行集体土地征收。目前，宅基地征收一般均根据《土地管理法》第46条规定，由县级以上人民政府组织实施。但如上所述，由县级以上人民政府实施存在很多困难和法律风险。为了降低法律风险，提前进入对宅基地上房屋的征收和补偿，可由村委会对宅基地进行回收并补偿。在村委会回收宅基地并进行房屋拆迁安置补偿的过程中，县级以上人民政府同时申请征收土地的批复文件，这样既可以依法按期完成城中村改造，也可大大降低法律风险。从操作的难易程度上讲，县级人民政府只是通过批准回收的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益，另外，村集体收回宅基地就是为了推进县级以上人民政府的城中村改造任务，因此，一般不会不予批准。从宅基地上房屋的征收拆迁补偿的角度讲，村民委员会为村民自治组织，对村民的情况最了解，可通过村民大会等多种形式了解村民对于宅基地征收补偿的意愿和想法，从而制定切实可行的房屋征收补偿方案。从城中村改造的角度讲，可以大大节省时间，村委会在收回宅基地的过程中，县级以上人民政府即可向有批准权限的行政机关申请集体土地征收批复、棚户区改造项目选址意向书等，一般都能按期或提前完成城中村改造的任务。
四、集体土地上房屋征收补偿立法应尽快出台
《中华人民共和国土地管理法》对集体土地上房屋征收补偿标准、实施程序的规定过于简单，尤其是程序性规定更是严重缺失。目前，这些法律空白主要依靠层层授权立法的方式进行弥补，结果就是形成了纷繁复杂，千差万别的规范性文件。一定程度上，这些规范性文件起到了维护和谐社会、平衡利益关系的作用。但是有些规范性文件也违反上位法规定和法律的基本原则，侵害了被征收人的合法权益。根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，对各级地方人民政府的规范性文件进行合法性审查，对于与上位法精神不相抵触的、未侵犯被征收人合法权益的，人民法院认为合法有效、合理适当的，应承认其法律效力，可以作为定案依据。对于明显违背上位法基本精神或者明显侵害被征收人合法权益的，应不予适用。对于地方人民政府颁布实施的规范性文件在适用过程中，存在较大的风险，如果制定方面存在问题，将可能对其效力产生影响甚至将否认具体行政行为。因此，集体土地上房屋征收补偿的立法应尽早出台，完善这一法律空白。