雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所一、经过复议的案件中被告的确定
（一）复议机关“维持原行政行为”的情况下被告的确定
新法第26条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。笔者认为首先应当明确复议维持原行政行为的概念，即新法第26条第2款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。此处的“复议机关决定维持原行政行为”应作广义的解释，既包括明确以“维持”的方式作出复议决定的情形，也包括从实体上驳回复议申请或复议请求（即进行实体审査后未支持申请人复议请求的情形），但是不包括以复议申请不符合受理条件为由驳回的情形。“以复议申请不符合受理条件为由驳回的”在性质上是对行政复议申请程序性驳回，既不属于维持原行政行为的情形，也没有对原行政机关的行政行为的合法作出实体认定和处理，此时如果提起行政诉讼，不能列复议机关为共同被告。其次应当明确复议机关作共同被告的法定性，即复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。值得注意的是，行政复议决定既有维持原行政行为内容，又改变原行政行为内容或不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。
（二）复议机关“改变原行政行为”的情况下被告的确定
新法第26条第2款规定，复议机关改变原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告。行诉解释第22条规定对“复议机关改变原行政行为”这一问题作了三点明确：
一是“复议机关改变原行政行为”的含义。是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，仍视为复议机关维持原行政行为。二是复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为。三是复议机关确认原行政行为违法，视为改变原行政行为，但复议机关以程序违法为由确认原行政行为违法的除外。
（三）复议机关在法定期限内未作出复议决定的情况下被告的确定
新法第26条第3款规定，复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或其他组织有选择权。若起诉原行政行为的，则作出原行政行为的行政机关是被告；若起诉复议机关不作为的，则复议机关是被告。
（四）复议前置情况下被告的确定
我国法律规定对于一些行政行为，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。法律之所以规定复议前置，首先，复议前置有利于行政机关上下级之间监督，一旦下级行政机关与行政相对人发生纠纷，由上级复议机关先行处理，不仅可以及时了解本系统或本地区的工作情况，还可以及时发现和纠正错误，强化行政机关的内部监督机制。其次，法律规定行政复议前置案件，专业性强，涉及面广，处理解决这类案件需要专门的知识，确立行政复议前置原则，便于查明事实，分清是非，使这些行政争议得以及时解决。再次，法律规定行政复议前置行政案件数量大，复杂程度不一，确立行政复议先行处理原则，可以使大量的这些行政案件解决于行政复议程序之中，可以减轻法院行政审判的压力，使法院可以集中精力审理经过复议仍解决不了的行政争议案件。最后，与直接提起行政诉讼相比，较短的复议期限、简易的复议程序，使得行政相对人在通过行政复议来解决行政纠纷时可以进一步节约救济成本。因此，法律、法规规定应当先申请行政复议的案件，若复议决定维持原行政行为，应以原行政行为作出机关和复议机关为共同被告提起行政诉讼；若复议决定改变原行政行为，应当以复议机关为被告提起行政诉讼。但是，如果复议机关作出不予受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请或复议请求，以及复议机关在法定期限内未作出复议决定的，当事人仅能以复议机关为单独被告向人民法院提起行政诉讼。因为在笔者看来，复议前置制度是法定的复议机关先行处理程序，复议机关必须要对行政争议作出实体处理，行政相对人直接向法院提起诉讼，复议机关也无权逃避职责。因此只要复议机关未对行政争议作实质性处理，行政相对人就只能以复议机关为单独被告提起诉讼。
二、经过复议的案件中管辖的确定
新法第18条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖，对于复议机关和原行政行为机关为共同被告的行政案件，应当以作出原行政行为的机关确定案件的级别管辖。
三、举证责任的分配
行诉解释第135条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。”笔者认为应当明确以下四点问题：
1.复议机关作为共同被告的审查对象，既包括原行为合法性，又包括复议决定的合法性。
2.举证责任共担，具体实施可以分工。即应当由作出原行政行为的行政机关和作出维持决定的复议机关承担举证责任。“可以由其中一个机关实施举证行为”意味着，可以由作出原行政行为机关实施举证责任，也可以由复议机关实施举证责任。
3.在复议机关作共同被告案件中，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。
4.在审理过程中，原行政行为机关一般不能表达与复议机关不同的观点。原则上，以复议机关意见为准；原行政机关对于原行政行为合法性可以发表意见。
四、判决方式
1.同时判决。人民法院对于原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
2.无诉有判。人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。
3.重作判决。人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
4.给付判决中的撤销判决。人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
5.否定判决（判驳）加肯定判决（判违）。原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
6.判决赔偿。原行政行为被撤销、确认违法或无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。
7.一并驳回裁定。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。
因现行的《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》才实施不久，笔者仅对行政复议机关作共同被告的涉及到几个问题予以简单梳理，以期能为相关行政单位提供参考。