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重大行政决策合法性审查的相关问题 张 璇

   法律是最可靠最牢固的,通过法律的手段规范权力的运行是最可行的方式,在所有权力形式中,决策权是最为关键。但是目前,我们在规范决策权力运行方面还存在很多问题和不足,我们要有勇气面对这些问题和不足,运用法律法规的权威对重大决策权进行规范就是最好的体现。

   重大决策合法性审查制度目前存在不足。从各省市出台的相关规定来考察,这项制度存在以下不足之处:

    一是重大决策范围不够清晰明确。所有省市都采用了列举的方式,划定了重大决策的范围。但是,大部分地方没有明确规定哪些事项不属于重大决策范围。而且,绝大部分省市明确规定了“重大决策的范围还包括决策机关认为需要决策的其他重大事项”,这样一来就赋予了决策机关很大的自主权,导致重大决策不够规范。

    二是对重大行政决策的提议权的规定比较笼统,对公民、社会组织和其他组织的提议权缺乏切实的保障。个别省市在相关法规上甚至没有专门条款规定重大行政决策的提出。大部分省市没有对个人或者其他组织提出重大行政决策建议的程序进行详细的规定。

    三是合法性审查的责任实际上集中在决策承办单位的法制部门,存在“自己审查自己”的问题。政府法制机构是最主要的合法性审查 主体,但是其作为政府的下属部门很难真正发挥对重大决策权的制约作用。尽管绝大部分省份规定了必要时可以邀请法律顾问或者专家参与合法性审查,但是关于参与方式、审查方式、审查意见的效力都没有明确规定。

    四是合法性审查的方式比较单一,而且缺乏外部力量的参与。尽管制度规定了多样化的审查方式,但是,实际效果不是十分理想。目前政府法制部门在进行合法性审查时主要采用的是书面审查形式,其他形式的审查实际采用的频率并不高,尤其是政府法律顾问参与程度还远远不够。

    要完善重大决策合法性审查制度,笔者认为首先应以重大行政决策事项目录制度为突破口,明确重大行政决策范围;进一步规范和保障公民、社会团体和其他组织的提议权。就目前制度规定中存在争议的事项而言,笔者认为地方性法规和政府规章等的制定不适合作为重大行政决策事项,因为我国的《立法法》已经就相关问题进行了规范。就重大突发事件的处置而言,涉及到人民群众重大利益和许多部门的配合,应作为重大决策事项。但是,法律法规应当赋予负责人临机处置的权力,并且规定临机处置权的时限和事后报告制度。针对公民、社会组织和其他团体对重大决策的提议参与不足的现象,建议政府在制定相关规定时进一步保障他们的提议权,尤其是重视可能受到重大决策影响的公民、社会组织和其他团体的意见。可以规定达到一定数量的公民或者某一领域的社会组织和其他团体可以向政府或政府部门提出将某个重要议题作为重大决策事项。

    其次,应该提高合法性审查的独立性、客观性。独立性问题是制约合法性审查制度发挥作用的最大瓶颈。政府法制机构专业化水平不足,在面对繁重复杂的重大行政决策方案时,往往只能被动选择签字画押。因此,可以规定在决策承办单位制定决策方案时邀请政府法律顾问参与其中,随时提供法律方面的专业意见和建议。而且可以授权社会组织(主要是学术团体、协会等)或者律师事务所进行决策方案的合法性审查。

    最后,应该增强合法性审查结论的应用性和权威性。合法性审查结论不是“参考”而是重大决策的必备条件。而且应该明确规定决策机关领导人员和决策承办单位都不得要求合法性审查机构更改审查结论,并且根据合法性审查意见对决策方案进行修改,在规定期限内仍不能通过合法性审查的决策方案,应当终止。

    因此,重大行政决策合法性审查制度要想真正充分发挥效用,根本措施在于从源头上规范重大决策权。完善重大决策合法性制度不能仅仅着眼于行政决策,应该站在决策权运行的整个过程来考察。

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