雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所摘要：依法治国是我国的基本治国方略，强调科学立法、严格执法、公正司法和全民守法，其中政府执法是关键。在政府的各项工作中，决策显然居于起点的地位，直接影响甚至决定政府工作的成效，关系人民福祉和社会稳定。新形势下，随着我国法治列车的前行，政府法律顾问制度的推行，为律师参与政府重大决策创造了更多的机会，律师在政府重大项目法律风险评估、重大维护稳定事件处置、政府规范性文件制定等方面将发挥出积极作用。但是在实际操作中，由于政府工作机制等各项因素的影响，律师参与政府重大决策的社会效果并不理想，仍存在很大的提升完善空间。
关键字：政府重大决策、法治政府、律师参与
一、律师参与政府重大决策是法治政府建设的必然要求
十八届三中全会《决定》指出，“普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”。这是推进国家法治体系和治理能力现代化的有效途径和现实选择。十八届四中全会《决定》指出，“各级政府必须在党的领导下在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。要建立重大决策终身责任追究制度，将法治建设成效纳入政绩考核”。这是全面推进依法治国的措施之一，体现了法治社会的进步；也是推进依法行政，依法执政、加快建设法治政府的根本要求。
2016年6月，为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，积极推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度，充分发挥法律顾问、公职律师、公司律师作用，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，提出“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师，国有企业深入推进法律顾问、公司律师制度，事业单位探索建立法律顾问制度，到2020年全面形成与经济社会发展和法律服务需求相适应的中国特色法律顾问、公职律师、公司律师制度体系”的目标任务，并明确提出吸收律师参加顾问团队，履行法律顾问职责，参与政府的重大决策。该意见是全面依法治国的重要举措，出台后将进一步推进政府法律顾问队伍建设，为律师参与政府重大决策提供更广的空间。
律师作为活跃在我国法治社会建设第一线的群体，是依法治国的实践者、最坚定的拥护者、最有效的宣传者。律师也是政府法律顾问制度的中坚力量，能够在政府决策中发挥参谋、咨询、协调等作用。推动律师以政府法律顾问的身份参与政府重大决策和行政执法各领域各环节，有利于政府职能的转变和良好法治环境的营造，有利于各级政府提高依法决策、依法行政的能力水平，更好地促进管理活动规范化、法治化，切实把法治精神贯穿到经济社会管理事务的全过程。因此，推进和深化律师参与政府重大决策，是促进依法行政、建设法治政府的迫切要求，是创新社会治理的客观要求，也是法治社会发展的必然趋势。
二、律师参与政府重大决策的优势
《中华人民共和国律师法》第二条规定: “本法所称的律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员。” 律师有权依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。律师参与政府重大决策，既是律师参政议政的权利，也是律师应当承担的社会责任。律师作为专业的法律人士，参与政府重大决策具有多方面的优势。
（一）从律师的专业角度来看，律师具备参与政府重大决策的基本素质。
律师作为法律专业人士，具有深厚的法律理论知识，同时也是运用法律知识处理各类问题的专家。第一，律师具有专业的法律思维。律师在从事活动或者思考问题的时候，法律意识或规则意识比较强，能够以从法制轨道进行思考，始终坚持公平正义的价值取向。第二，律师具备处理各种法律问题的专业能力。政府的许多重大决策往往都涉及到多个层次的法律关系，可能涉及行政法、民法、经济法等各个方面的法律问题。律师受过专业的法律培训和考核，法律知识运用技能娴熟。对国家机关运转的程序和行为后果具有深入的了解，具有协助政府评估政府重大决策的法律风险和进行合法性审查的能力。第三，律师具有丰富的执业经验，能够很好的给政府重大决策把关。律师长期从事法律服务，积累了丰富经验，且对于各部门法律有较为均衡的研究，擅于承担综合性法律服务。
（二）从律师的职业特点来看，律师具有参与政府重大决策的良好的群众基础。
律师在司法实务中经常处理政治、经济、社会、生活各方面的矛盾纠纷，能够广泛深入地接触社会各个阶层，体察人民群众的各种意愿和需求，也最能发现和了解行政决策的缺陷和不足。律师了解社情民意的变化，熟悉民众的需求与意愿，律师参与政府重大决策可以代表人民群众的意愿，充分发挥对国家行政权的群众监督职能，制衡国家公权力，真正的维护最广大人民群众的利益。
（三）从律师的身份角度来看，律师参与政府重大决策，能够独立于行政机关发表独立的观点和意见。
律师同公检法等司法部门的法律工作人员相比，更适合参与政府重大决策。行政机关虽然设置有法制办等专门机构，有法律方面的专业人员，但由于法制办工作人员在行政上隶属于政府，在人事和财政上都受政府支配，在具体的政府重大决策过程中，所提的法律意见往往带有某种倾向性，难免会影响政府决策的公正性，也会影响群众对政府重大决策的信任度。而律师作为自由职业者，具有独立于行政机关的身份，管理体制上并不直接受制于政府，群众对于律师在政府重大决策中提出的观点和意见的公正性不会产生怀疑，律师参与政府重大决策有利于提升政府决策的公正性和信服力。
三、律师参与政府重大决策的主要形式
如前所述，《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》第（七）条明确了政府法律顾问应履行的职责。政府法律顾问不应仅仅为政府提供简单的法律咨询、代理行政及民事诉讼，陪同领导接访等法律事项，而应从多角度、全方位、全过程介入政府日常工作，特别是要参与到政府重大决策中去。结合新时代特征和中国法治发展的要求，律师参与政府重大决策主要包括以下内容。
（一）参与制定政府规范性文件
规范性文件制定工作是政府的一项重要工作，是政府贯彻执行上位法，强化社会经济事务管理的重要职能与决策行为。与法律法规相比，政府规范性文件的制定主体、制定程序以及内容等都不够规范，频频出错。
律师参与规范性文件的制定，提供规范性文件风险评估报告或法律意见，能够进一步提高规范性文件制定的质量，从源头上做到依法行政。律师参与这些规范性文件制定可以有以下两个方式把握: 第一，律师参与制定政府部门规范性文件起草工作，对其合法性把关，确保这些文件既是政府依法管理的工具，又是被管理者保护权益的依据，形成既方便管理，又能相互制约的文明规范的管理模式，切实保证政府贯彻执行上位法，强化社会经济事务管理的重要职能。第二，建立规范性文件的制定和备案登记制度，防止规范性文件相互冲突。现阶段许多政府规范性文件相互冲突，相互扯皮，让具体的执法部门和人民群众无所适从。建立备案登记制度，发布前由法律顾问进行审查，从发布的源头上加以控制。
（二）参与重大项目法律风险评估
政府投资重大项目事关一个国家和地区经济建设和社会发展的全局和后劲，它是我们实现产业结构优化、扩大内需、实现经济和社会协调发展目标的重要支撑。并且动用的资源多，牵涉到地方、部门和各种经济主体的不同利益，不确定性因素很多，成败影响深远。因此，政府在决策之前，必须对重大项目投资的各种法律风险有充分的认识，并做好应对的准备。
律师出具一份完整的项目法律风险评估书或法律意见书，对政府参与的重大投资项目法律风险程度予以明确，对相关的法律风险提出一些有前瞻性、可预判的预防措施，有利于政府作出更加科学的决策。该风险评估报告应该包括以下三个方面: 一是项目总体概况。律师制作项目法律评估书必须站在客观中立的角度为政府进行法律风险评估，对投资的背景、规模、发展前景等总体情况要有总体概况性分析。二是法律风险分析。律师进行法律风险评估时，必须要全方位地根据民法、行政法、担保法、合同法、公司法等相关法律法规对重大项目可能产生的法律风险作出详尽分析，能够提前使政府能做出相应风险的应对准备。三是明确评估结论。要对重大投资项目的合法性、可行性进行明确，拿出具体的评估结论，针对政府投资重大项目进行法律风险预判。
（三）参与政府城乡规划的制定和修改
城乡规划是一件关系到广大人民群众切身利益的政府工作。《城乡规划法》要求城乡规划的编制、实施和修改，应当依照法定的程序进行，并应当有公众的参与。但目前我国城乡规划透明度和公众参与度还不高，公众往往处于被动告知的状态。政府部门在规划制定与实施中，不遵守法定程序建设开发，违反规划许可强制性内容等情况时有发生，影响了城乡规划的严肃性。因此政府制定城乡规划时，有必要请律师参与。律师参与城乡规划决策工作，能够从城乡规划合法性入手，确保城乡规划按照法律规定的程序进行，协助做好城乡规划决策前的调查、听证等工作，出具有关规划的法律意见书。确定需要修改城乡规划的，律师可以协助政府按照规划调整权限向有关部门进行申请变更，以确保城市规划合理、合法。
（四）参与处置重大维护稳定事件
律师作为独立第三方参与社会稳定风险评估，对合法性、合理性、可行性及安全性等方面进行综合分析。特别是在合法性方面，要尤其关注决策权限、决策程序、决策内容的合法性问题；在安全性方面，要充分考虑是否会引发较大的社会影响，尤其关注社会治安问题、网络评价风险等问题，以及为防止此类风险发生或已经出现此类风险后的防范预案与方案是否合法合理。建议将律师出具的法律意见书作为重大维稳事件处置的前置性程序，建立起参与风险评估服务律师资质管理制度，推行入库律师事务所的强制性执业保险安排，以提高入库律师履职积极性。同时，将律师出具法律意见书纳入由政府购买服务的范围，按行业正常收费标准支付律师费用，使此项工作进入常态化轨道。
（五）参与处置重大信访案件
在信访群众与政府之间，搭建律师参与涉法信访沟通桥梁，协调和处理各种利益冲突，能够有效缓解社会矛盾。律师参与政府重大信访案件处置，能够为信访群众解答法律疑问，提供法律咨询；依法疏导信访人员，对涉法事项通过正常渠道依法解决矛盾纠纷；对弱势群体、困难人群依法提供法律援助，帮助信访人员依法解决问题，切实避免缠访闹访现象。特别是某些重大、疑难信访案件涉及面广，涉及许多专业法律知识，单依靠政府的力量，很难妥善处理。律师可接受信访部门的委托，就重大疑难信访案件进行法律论证，研究时间的性质、解决途径、处理善后事宜等问题，就处理意见出具法律论证报告，作为政府重大决策信访案件的参考依据。
四、律师参与政府重大决策存在的问题
近几年，我国政府法律顾问制度推进迅速，但由于政府多级架构、制度不完善、权责不明确等原因，律师参与政府重大决策仍存在诸多问题。
（一）律师参与政府重大决策往往是被动、片面、浅显的。
十八大以来，中央虽颁布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，明确了各级政府深入推进政府法律顾问制度，吸收律师参加顾问团队，参与到政府的重大决策当中。但是律师参与政府重大决策过程仍然是被动、片面、浅显的。主要体现为：第一，律师能否成为政府法律顾问，参与到政府重大决策当中，选择权在政府，律师只能被选择。第二，作为政府的法律顾问律师仅仅是受雇于政府，只有在政府需要咨询时律师才能有机会提出相关行政事务的法律意见，律师往往处于被动咨询状态。在现实当中，律师参与政府事务的种类、深度、广度均由政府单方决定，律师没有主动权，往往只能被动的部分参与，无法深入参与重大决策。第三，律师提出的建议和意见是否被采纳由政府单方决定。在该种被动状态下，律师没有任何法律或者制度上的保障，主动权完全在政府，制度设计略显尴尬最终流于形式。
（二）政府欠缺相应的律师参与重大决策制度，存在信息不对称、随意性大、效果不佳等问题。
目前，政府尚未形成律师参与政府重大决策制度，缺乏切实可行的操作依据，工作机制不畅，导致重安排部署，轻工作落实。在组建政府顾问团时，从政府的角度看，或许制定过一些相应的计划和规划，并列入工作目标责任之中。但在具体的实施中存在各种问题，例如由于律师与政府处于不平等状态，律师处于被动状态，双方之间的信息不流畅、不对等；政府与律师的沟通过程中，随意性大，工作内容和工作目标不确定；律师知情权无法被保障等情况的存在。导致的结果是，使得法律顾问成为摆设、所谓的计划和规划变成一纸空文，律师无法有效在政府重大决策当中发挥价值，制度执行无法取得预期的法治效果。
（三）律师自身专业性、责任感参差不齐，对政府法律顾问的权责认识不清，导致制度效果不佳。
由于律师群体庞大，人员的素质参差不齐、工作缺乏考核、以及利益导向等因素的影响，部分律师没有意识到律师参与政府重大决策法律风险防范的作用，没有意识到律师在推进政府依法行政的责任，导致对政府法律顾问的责任认识不够。现实中，部分律师在未被选入政府法律顾问时，往往尽心尽责，努力争取。而一旦被确定为政府法律顾问后，就只注重这个政府法律顾问的头衔，以此作为拓展个人业务的资本，而对政府交付的工作，草草应付，轻履职尽责；部分律师因自身知识、经验不足等原因，不能胜任政府交付的工作。目前，律师参与政府重大决策的社会效果并不好，无法达到制度设计预期的效果。
五、完善律师参与政府重大决策的建议
随着我国社会主义法治进程加快，律师在政治和法治领域发挥越来越大的作用。律师政治参与的深度和广度是一个国家民主化建设的重要表现，解开律师参与政府重大决策的“枷锁”才能真正实现我国政府法治化、民主化、科学化建设的目标。针对前述律师参与政府重大决策存在的问题，提出如下建议：
（一）完善法律顾问工作机制，为律师参与政府重大决策提供制度保障。
加强政府法律顾问工作运行机制建设，打通律师参与政府重大决策的渠道，规范律师参与政府重大决策方式，保障律师的知情权，加强律师与政府之间的交流与沟通，扩宽律师参与政府事务的深度和广度，保障律师充分参与政府重大决策，促进法律顾问高效服务。
（二）明确法律顾问工作职责，明确权责，促进律师主动式服务。
有权有责，权责明确，才能提高工作质量和工作效力。各级政府在聘请律师作为法律顾问时，应事先确定律师顾问的职责范围和职责内容，并确定法律顾问的工作方式和方法，以书面形式告知法律顾问。律师应当熟悉自身的职责范围和职责内容，以高度热情提供政府高质量的法律服务，为政府重大决策献言献策，为法治政府的建设保驾护航。
另外，政府须加强与律师的联系，对需要处理的事务，提前告知。政府应充分保障律师的知情权，为律师提供必须的材料并告知其相关情况。同时，政府应为律师的工作提供物质保障，维护律师的合法权益。从而促进律师法律服务由被动式向主动式转变。
（三）健全法律顾问考核机制，提高律师参与政府重大决策的社会效果。
有效的考核制度，可以对政府工作质量的提升起到良好的促进作用，有效地提高法律顾问的工作积极性，最终促进建设法治政府的实现。政府应抓好法律顾问日常管理和年度考核工作，提升律师参与政府重大决策工作的质量和效率。具体而言，政府可以从以下几方面着手：一是完善政府法律顾问的准入规则。统一律师进入政府法律顾问队伍的考核标准，提高准入考核的透明度，保证公平公正，提升律师顾问团体的整体素质。二是完善法律顾问日常考核评价机制。做好法律顾问的日常管理工作，建立起法律顾问档案，对法律顾问的工作情况进行记录和登记。三是严格法律顾问退出机制。对律师在担任政府法律顾问期间出现违法违纪行为、不称职行为、不能胜任工作等情况，应及时作出处理。违反法律法规的，依法追究法律责任；违反规章或者职业纪律的，依法剥夺法律职业资格、专业资格或者专业职称；不积极履行法律顾问职责的，依规定给予处罚或者取消其法律顾问资格。