雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所摘要：行政法作为规范和控制行政权、调整行政关系的法律规范系统，其建立的主要目的是为了限制公权力的恣意，对私权利进行救济，以有效的方式保障公民的合法权益。正当程序原则作为行政法的重要原则之一，在限制公权力、保障私权利方面具有重要的意义，是行政法效力发挥必不可少的因素，也是保证行政法公平正义的重要力量。
关键词：正当程序原则、公权力、私权利、公平正义
一、正当程序原则的内涵
一般来说，人们都把1215年的英国大宪章作为“正当程序”原则的源头。20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，正当程序原则在世界上许多国家得到确立和广泛适用。正当程序原则发展至今已成为世界多个国家行政程序的重要原则，且在我国的司法实践中，对于限制公权力、保障私权利同样具有重要的意义，推动着我国行政法治走向现代化和正规化。
正当程序原则包含三条基本规则：第一，自己不做自己的法官。即行政主体处理涉及与自己有利害关系的事务或裁决与自己有利害关系的争议时，应主动回避或在当事人提出回避申请后回避。如我国《公务员法》明确规定了回避原则，《行政处罚法》规定，行政处罚的听证主持人由行政机关指定的非本案调查人员担任，《行政复议法》和《行政诉讼法》也规定了由实施相应行政行为以外的机关处理行政争议，避免行政机关“自己做自己的法官”，这些规定均体现了正当程序原则。第二，说明理由。行政主体作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人的权益有重大影响的行政行为时，除非有法定的保密要求，否则都必须要说明理由。行政主体对于抽象行政行为，如行政法规和规章等，应通过政府公报或者其他公开出版的刊物说明理由，对于作出的具体行政行为，应当通过相应的法律文书（或口头说明）直接向行政相对人说明理由。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规均对行政主体作出行政行为要说明理由进行了规定。第三，听取陈述和申辩。行政主体作出任何行政行为，特别是作出对行政相对人不利的行政行为时，必须听取行政相对人的陈述和申辩。行政主体作出严重影响行政相对人合法权益的行政行为，还应依相对人的申请或依法主动举行听证，通过听证程序审查行政主体作出行政行为的事实认定是否清楚、证据是否真实明确、适用的相关法律法规是否正确等。我国《行政处罚法》、《行政许可法》等法律法规对行政机关作出行政行为听取行政相对人陈述和申辩以及举行听证程序等作出了明确规定。
在我国民法领域有《民法总则》作为相应的指导，但目前我国没有一部统一的《行政程序法》，对行政主体行使行政权进行程序上的指引，且在《行政处罚法》、《行政许可法》等单行法律及相关地方性法规、规章中，只是对某一部分行政行为的程序进行了规定。随着我国行政法治建设的正规化和现代化，正当程序原则作为行政法的重要原则之一，在行政权力的运行过程中处于举重若轻的地位。
二、正当程序原则的价值
（一）限制公权力
“程序的实质是管理和决定非人情化，其布置都是为了限制恣意、专断和裁量。”正当程序原则的构成要件使其具有分权限制权力恣意的特性：对立面的设置、角色的分派、程序分化和中立以及由它们带来的功能自治，是一种决定权分散的权力牵制结构；程序的公开、理性、当事人在信息对等的基础上对程序的充分参与及其对结果的实质性影响，形成对行政主体进行制约的力量。权力具有无限扩张的特性，当个人或者组织，被赋予公权力之后，如果没有相应的制约机制，那么公权力很有可能会被滥用，甚至被用于谋取私利。行政主体具有执行法律和进行行政管理的行政权，正当程序为行政主体作出行政行为，提供了相应的步骤、方式、时限等必须遵守的一系列要求，通过让行政主体遵循这一系列要求，公权力的的运行过程会受到相应的制约，以程序正当促成实体结果的正当化。行政权这一公权力的运用，应当受到正当程序的约束，否则很容易被滥用，通过遵守正当程序原则，把权力关在笼子里，限制公权力的恣意，防止公权力被滥用。
（二）保障私权利
正当程序原则对权力的限制并不以对自由选择的排斥为代价，相反，正当程序在保障参与性程序权利实现的同时也使得实体权利得到实现的最大可能，实现了现代法治控制权力，保障权利的需求。正当程序原则主要通过发挥以下几个方面的作用，来保障公民、法人以及其他组织的合法权益不受公权力侵害：第一，确保作出的行政行为经过了法律法规规定的所有的程序内容和环节。如正当程序原则中的回避制度、听证制度、重大决策集体讨论制度等，这些制度中对程序的步骤和环节均有明确的要求，行政主体在行使行政职权时应当严格遵守这些步骤。只有严格遵守这些步骤，才能保障行政行为的合法、有效。实践中由于行政主体未严格遵守正当程序的相关环节，而承担行政行为违法、无效、行政赔偿等后果和责任的情况经常出现。行政主体与其事后弥补未遵守程序带来的法律责任及后果，不如事先遵守程序，还能保证行政效率。第二，程序所包含的内容和环节具有相应的步骤。行政主体在作出行政行为时要按照先后顺序完成所有程序环节。如按照正当程序的要求，行政主体应当先对具体事项进行立案调查，在调查清楚案件事实之后再作出行政行为。然而在实践中一些行政主体往往会在没有调查清楚事实的情况下，便作出行政行为，在作出行政行为之后才会对相关事项进行调查，这样会造成行政主体先入为主，导致调查事实时方向有偏差，根据已经作出的行政行为对事实进行判断，向着有利于已作出的行政行为的方向进行调查，最终造成实体结果的不公正。正当程序原则要求行政主体所经过的程序环节按照先后顺序进行，有利于通过控制过程的公正来保障实体结果的公正。第三，行政主体应在法律规定的时限内作出行政行为。“迟来的正义并非正义”，为了确保行政效率，使行政相对人的合法权益在合理的期限内得到保障，法律法规对行政主体作出相应行政行为的期限作出了规定。如果对行政主体作出行政行为的期限不加以规定，将会导致行政主体懒政，对影响行政相对人合法权益的事项不积极解决，久拖不决后即使做出了相应的行政行为，但也会对行政相对人的合法权益造成重大的影响。正当程序原则通过对作出行政行为的时限进行规定，督促行政主体在有效期限内作出行政行为，以提高行政效率，让私权利能够及时行使并得到保障。第四，行政主体作出行政行为要遵守法律法规规定的方式和形式。行政主体在作出行政处罚、行政许可以及进行行政征收补偿时应当依照法律法规进行，对于作出的行政行为适用书面或口头方式也应当严格遵守，按照规定行政行为要以书面形式作出的，必须要书面作出，不得口头作出。如交警对不遵守交通规则的行政相对人进行处罚时，应当开具书面罚单，如果仅仅口头作出处罚决定而不开具罚单，那么最终的罚款去向何处，行政相对人无法确认，这样不仅会影响到行政相对人的合法权益，也会对社会公共利益造成损害。正当程序原则通过发挥其各方面的积极作用保障私权利的行使，是保障私权利的一把利剑。
（三）实现公平正义
行政公平是行政公正的前提，实现了公平才能有效的保障公正。行政公正的基本精神是要求行政主体及其工作人员办事公道、不徇私情，平等对待不同的行政相对人，而实现这种要求的重要保障是公正的行政程序。正当程序将行政主体行使行政权的步骤和环节等进行规定的设计理念完全符合公平正义的目标，有效的以程序公正促成实体公正。尽管程序公正并不能保证所有的事项都是公正无误的，但是程序不公正却常常导致结果不公，正当程序的公正特性，对于实现公平正义具有深远意义。正当程序原则作为行政法的一项基本原则，从根本上体现了程序正义这一现代行政程序的基本价值追求，它通过确保程序正义在行政权力运行中得到保障，以实现最终实体的公平正义。
三、正当程序原则对我国行政法治发展的意义
我国自古就有重实体而轻程序的传统，保障行政主体作出的所有行政行为都遵守正当程序原则，是一个路漫漫而修远的过程。但随着正当程序原则在世界范围内司法界领域的影响程度不断加深，我国行政法治建设过程中出现了许多正当程序的影子。
近年来，随着我国行政法治的不断发展，正当程序在行政法治中的重要性愈加明显，正当程序原则确立的一系列回避制度、说明理由、听取陈述和申辩、听证制度等，已作为我国行政程序的重要内容。这一系列规定不仅实现了法定程序的要求，而且凸显了正当程序原则的精神和价值，进一步丰富了我国行政法治的内容，有利地推动着我国行政法治的发展。正当程序原则在我国司法实践中不断的应用，推动了我国司法建设的公平、公正、公开以及透明。同时，为我国实现行政法治建设改革提供了重要的突破口。正当程序原则的理念正在不断的深入人心，但我们也应当清醒地看到，正当程序原则作为一项能够直接适用的法律原则还没有确立，行政主体行使权力过程中仍然存在不遵守正当程序原则的情形，这与正当法律程序原则所体现的基本精神不符，我国法律法规对违反正当法律程序的后果也缺乏详细的规定。我们期待中国行政程序法典的早日诞生，希望中国行政程序法制日臻完善，以限制公权力恣意，切实维护公民的合法权益，更好的实现行政法制建设的正规化和现代化。
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