雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所“飞地”的概念很广泛。百度百科解释：飞地，一种特殊的人文地理现象，指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地。通俗地讲，如果某一行政主体拥有一块飞地，那么它无法取道自己的行政区域到达该地，只能“飞”过其他行政主体的属地，才能到达自己的飞地。飞地的概念产生于中世纪，术语第一次出现于1526年签定的马德里条约的文件上。飞地的历史成因相当复杂，具有边缘地带的某些特征：政府控制力相对薄弱，行政管理松弛且成本较高；社会经济相对落后，文化多样性色彩比较浓郁。
实践中，县级土地管理部门职能下的“飞地”，是指土地的行政管辖属于一个县，土地的地理位置位于另一个县级区域内的现象。本文试对该现象进行法律分析：
一、“飞地”的基本情况
为了更加清楚地说明问题，以案例来阐明基本情况。A区甲村村民李某退伍转业后，为改变家乡面貌，与村集体签订《土地承包协议》，承包村集体所有荒山荒坡地共100亩的使用权，期限20年，用来进行平整并进行作物栽种和绿化。李某经过三年多时间的投入和平整，该荒山荒坡地平整地已达80余亩，具备大面积使用条件。为尽快收回投入，李某在未办理用地手续的情况下，搭建彩钢房一千余平方米，一并将土地租给某汽车4S店用于汽车停放和销售。B区国土局在日常执法巡查中发现该违法用地行为，拟进行查处。在立案后调查发现：该块土地位于B区行政区域内，但甲村系A区的一个自然村，该块土地系甲村集体所有。
二、法律问题的产生
实践中，对“飞地”上违法用地行为，由谁进行执法有不同的意见和观点，主要有：
1.由违法行为发生地的国土部门执法，这种观点占大多数。主要依据是《行政处罚法》第二十条，“行政处罚由违法行为发生地县级以上地方人民政府具有行政处罚的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”
按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由B区国土局查处，但存在B区国土局进行查处后，如何去A区执法的问题，即B区国土局需到A区执法。
行政执法实践中，对“违法行为发生地”的理解一般有“广义”和“狭义”两种，广义的认为，违法行为发生地包括违法行为着手地、实施地、经过地、结果地，即包括了实施违法行为的各个阶段所经过的空间。狭义的认为，违法行为发生地仅指违法行为实施地，而不包括其他地方，特别是违法行为经过地不应属于违法行为发生地之列。
笔者认为，应当采用狭义的理解，即违法行为发生地仅指违法行为实施地。一是在法律法规没有明确规定的情况下，应作缩小解释，不应随意扩大解释范围；二是依目的解释，狭义的理解符合立法的基本精神；三是行政效益兼效率原则，狭义的理解分工明确，能及时发现、制止和处理违法行为。
2.由最先发现的国土部门执法，这种观点认为，按照《行政处罚法》第二十条的相关规定，违法行为地包括违法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先发现违法行为的行政机关管辖。
按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由B区国土局查处，但由最先发现违法行为的行政机关管辖一是没有明确的法律依据，二是易造成实际执法中出现推诿和相互扯皮的情况。
3.依据行政属地原则，而不是地理属地原则确定管辖权。即违法用地所占用土地的权属隶属哪级政府，就应由哪级政府的土地行政主管部门负责查处。
按照这个观点，案例中的违法用地行为应当由A区国土局查处，但属地原则缺乏明确法律依据，易导致实践中执行困难。
属地原则是法的对象效力，是指法的适用对象有哪些，对什么样的人和组织有效，也称为法对人的效力，这里的人包括自然人和法所拟制的人——法人和其他组织。因此，属地原则表明法的效力是及于“人”，不是及于“地”，适用属地原则与法律规定的违法行为地原则是相冲突的。
4.其他观点。针对“飞地”的管辖，还有其他的不同观点，比如：最先立案的部门管辖、移送有权部门管辖、报请共同上级主管部门管辖等，这几种观点均借鉴了行政诉讼管辖的规定，并没有明确的法律法规依据，本篇不再一一阐述。