西北少数民族地区政府行为创新与公民权保障 巴于茜

【摘 要】 政府行为创新是行政机关为了有效解决社会问题、增进公共利益在依法行使职权、履行职责的过程中为适应周围的环境而进行的创造和革新活动。本文就西北少数民族地区政府行为创新各个方面的发展进行阐述, 以此说明与公民权保障的关系, 并且就现状提出几点建议。

【关键词】 西北少数民族地区 政府行为创新

政府行为创新是指行政机关为了有效解决社会问题、增进公共利益在依法行使职权、履行职责的过程中为适应周围的环境而进行的创造和革新活动。即行政机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革活动。政府行为创新的过程, 是一个持续不断地对政府公共部门进行改革和完善的过程。

一、政府行为创新的类别和原则

根据不同标准我们可以对政府行为创新进行不同的分类。从政府行为的性质划分, 可以将政府行为的创新分为政府决策行为的创新、政治行为的创新、经济行为的创新、治理行为的创新和服务行为的创新。本文正是根据以上划分来进行相关分析和研究的。

在现代民主国家, 政府行为创新要符合政治文明的基本要求, 我们认为,政府行为创新要遵循以下原则:

（一） 民主原则。执政为民, 是一个民主政府的起码要求。在政府行为创新的过程中不能脱离民主程序而谈创新,不能背离广大人民群众的利益而谈创新。

（二） 法治原则。法律是公共管理的最高准则, 任何政府官员和公民都必须依法行事, 政府行为的一切创新都必须在法律的范围内进行, 行政机关及其工作人员要按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民的要求, 依法办事, 公正执法, 奉公守法。

（三）群众原则。真正的智慧在人民群众中, 政府行为的创新应该深入群众, 从更好地为民服务的角度出发, 想新思路、新办法, 进行行为方式和内容的创新。

（四）责任原则。政府行为的创新必须充分考虑到对社会将造成的影响, 对行为后果的责任承担应该有明确的规定。

（五）效能原则。从政府行为创新来说, 一方面应当有很高的行政效率; 另一方面, 政府应当最大限度地降低管理成本。

（六）服务原则。随着社会主义民主政治和政治文明的发展, 政府的管理职能将逐渐减少, 而其服务职能将日益增加。

二、西北少数民族地区政府行为创新的基本情况及对公民权的保障

我们对西北少数民族地区的政府行为创新主要从基本的行为进行考察。

（一）政府决策行为创新。西北少数民族地区政府决策行为中, 与国家整个政治进程相一致, 突出政治文明建设的成果, 尤其从党的十六大以来, 政府决策中强调突出科学发展观, 强调“以人为本”, 并且突出能力建设, 同时实施《行政许可法》, 注重社区和民间组织的建设, 如宁夏自治区政府于2004年正式批准成立了“宁夏农村合作组织联合会”。具体来看, 各地区从自身特点和优势出发, 对经济和社会发展进行科学规划。并且推进贫困的小城镇建设, 合理规划, 多渠道增加收入, 放宽政策, 加快建设步伐。

（二）政府政治行为创新。政府管理行为和政府参与行为是一个政治体系行为构成的基本内容, 也是法定的最具权威的政治行为, 其实施和程度共同造就了社会政治关系。政府对社会资源管理和分配, 主要通过政治管理行为实现, 以调整社会政治关系的行为最为直接。我们考察西北少数民族地区的政府政治行为, 将从这一角度出发。

在历史上, 西北少数民族地区与内地汉族地区在经济、社会、政治、文化等发展方面存在着巨大的差距。新中国成立后, 在党和国家的帮助下西北少数民族地区得到了迅速发展。当前在西北少数民族地区实施的以西部大开发为代表的深度全面开发, 推动了政治文化从传统到现代的转型。西北少数民族地区各级政府贯彻党和中央政府的方针、政策, 对本地区实行了有效的政治管理,主要体现在以下六个方面。

1、社会主义民族关系的发展。西北少数民族地区各级政府围绕发展、平等、互助、团结、和谐的民族关系, 积极开展“三个离不开”和“四个认同”的民族观教育, 积极消除民族意识中不利于政治稳定和民族团结的因素。政治上保证民族区域自治政策的落实, 保障少数民族群众享有的各项权利。

2、宗教与社会主义相适应。各地都举办由各级宗教团体、宗教界上层人士、寺院民管会成员参加的骨干培训班, 大力宣传开展民族团结进步和宗教如何与社会主义社会相适应的问题; 组织宗教界人士赴内地观光考察, 增强了祖国意识、政府意识、公民意识和法律意识等。

3、政务公开与政治有序参与。随着国家政治文明进程的快速发展, 西北少数民族地区各级政府都不同程度地实行政务公开。

4、消除政治不稳定因素。积极维护民族团结, 保护合法宗教信仰; 减轻农民负担, 扩大就业; 重视文化安全的发展, 以构建和谐社会、建成小康社会为目标, 加强了社会保障工作。

5、廉政建设与依法行政。十六大以来, 西北少数民族地区的廉政建设取得了很大成绩。制度上, 贯彻中央廉政建设的方针、政策, 出台和实施了具体政策; 行为上, 查处了一些重大案件; 思想上, 开展了广泛的廉政教育。

6、改善乡村政治关系。实行农村税费改革后, 规范了涉农收费行为, 有效遏制了农村“三乱”, 促进了基层组织职能和干部工作作风的转变。

（三）政府经济行为创新。西北少数民族地区政府的经济行为是政府行为的重点。由于政府经济行为的内容多,范围广, 我们主要考察以下五个方面。

1、生态建设。随着西部大开发战略的实施和国家支持力度的增强, 西北少数民族地区政府在生态建设方面的进展是非常快的。如青海省做出的“突出重点抓生态”的战略决策, 不仅促进了全省经济社会的可持续发展, 而且保护了长江、黄河流域乃至全国的生态安全。另外, 新疆、宁夏、甘肃都结合本地区实际情况, 进行了大规模持续性的生态建设。

2、开发扶贫。长期的反贫困实践,使西北少数民族地区的开发扶贫成效显著。形成了科学的反贫困政策体系,探索出了市场经济条件下的反贫困之路。

3、产业发展。西北少数民族地区的传统产业, 对自然环境、条件的依赖程度高, 随着市场经济的发展, 西北少数民族地区传统的经济格局越来越不适应国家的产业政策和经济发展趋势。因此, 各地政府为了实现经济转型, 增加竞争力, 都加大了经济调整力度。

4、财源建设。财源建设是每个政府经济行为选择的重点, 西北少数民族地区各级政府为此努力不小, 但总体来讲, 西北少数民族地区尤其是基层政府的财源枯竭问题非常严重。

5、环境建设。投资和人居环境建设, 是国家西部大开发战略实施以来,西北少数民族地区各级政府成效最为显著的经济行为。如青海省在 5 年多时间里, 全省用于水利、交通、城建、农牧区基础设施工程总投资近 400 多亿元,全省 520 万人民群众得到了实惠。新疆、宁夏、甘肃也都取得巨大成绩。

（四）政府服务行为创新。西北少数民族地区政府在解决社会主要问题的过程中, 不断加强政府行为, 在扩大服务范围、提高服务质量方面成效还是显著的。

1、教育济困。西北少数民族地区农牧区教育的滞后性, 成为西北各少数民族现代化进程中的严重制约因素, 近年来各级政府对此形成了广泛共识。在国家支持下, 服务教育, 发展教育。

2、法律援助。针对人民群众依法维权意识不断增强和法律知识欠缺、维权能力较低的实际情况, 西北少数民族地区政府广泛开展法律培训和法律援助。

3、劳务培训。西北少数民族地区劳动力转移过程中的一个突出问题是劳动力素质普遍偏低, 从农村劳动力水平转移来看, 不能适应技术农业发展的需要; 从农业向工业转移来看, 不能适应农村工业化、城市化的需要。针对这种情况, 西北少数民族地区政府都加大了劳务培训。如新疆、宁夏、青海都启动了“4050”就业工程, 购买公益岗位, 增加就业, 为经济发展、民族团结、边疆巩固和社会稳定局面的形成奠定了基础。

4、对口帮扶。对口帮扶是西北少数民族地区政府推动的一项单位对单位、上级政府对下级政府、发达地区对落后地区的结对帮扶计划, 社会效益很好。

（五）政府治理行为创新。随着十六大建立法治政府的政府改革目标的推行, 西北少数民族地区的政府治理的法治水平有大的提高。首先明晰执法权限。如 新疆 自 治 区人 民 政 府 新 政 发[2003]76 号文件要求开展的“双清”工作等。其次规范执法行为。在此基础上,整顿经济秩序, 如新疆重点规范和完善房地产市场、旅游市场、建筑市场和劳动力市场等领域。再次保障社会安全,如宁夏、青海针对近年来社会犯罪活动增多的趋势实施了“平安宁夏”“平安西宁”的社会安全保障措施, 收效明显。

三、西北少数民族地区政府行为创新应重视的几个问题

（一）西北少数民族地区政府行为创新要切实贯彻落实科学发展观。科学发展观所阐述的关于全面、协调、可持续发展的科学内涵, 既指明了经济社会和人的全面发展的道路, 也为政治文明建设和民主法制建设开辟了全新的发展空间和研究领域, 为政府行为的创新指明了发展的方向。西北少数民族地区各级政府在科学发展观的指导下, 拓宽工作思路, 更新思想观念, 把工作侧重点转到促进经济与社会和谐发展上。要自觉把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来, 积极推动民主法制建设, 通过健全和完善民主监督、民主参与、民主决策和民主管理等制度, 确保政府管理的民主化和人民的当家作主地位, 扩大公民有序的政治参与, 切实维护公民的政治权利, 不断满足广大人民参与政府管理的要求。通过政府行为的不断创新, 为公民权利的充分享有提供坚实的保障, 真正做到“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”。

（二）西北少数民族地区政府行为创新要注重公民权利保障的现实要求。西北少数民族地区各级政府行为创新必须充分考虑到本地经济社会发展的实际情况, 重点从保障贫困群体生存权、平等权入手, 改善公民权保障的物质条件, 创造性地开展各项工作。在充分利用市场机制, 促进经济发展的前提下, 西北少数民族地区应该调整和优化产业结构, 大幅度压缩和调整附加值低、供过于求、能耗高、污染成本大的传统工农业产品, 发挥生物资源多样性、民族文化多样性的优势, 积极发挥具有比较优势、市场前景、地方特色的产业与产品, 充分利用后发优势和高新技术的外部性, 高起点、有重点地跨跃式发展高新技术产业、新兴产业和基础设施产业, 通过技术创新、体制创新形成产业竞争优势。西北地区经济结构调整应以市场为导向, 使企业投资者、农户成为经济活动的主体, 坚持市场化改革方向。同时千方百计扩大就业, 降低高失业率。实施城乡新的反贫困计划, 消除知识贫困、权力贫困、人力贫困和收入贫困。投资于人民健康, 为全体人民提供基本卫生服务, 消除健康贫困; 鼓励少数民族人口计划生育, 采用经济手段激励少生育。建立和健全农村计划生育社会服务体系; 加强对育龄妇女计划生育知识的传播和教育; 增加国家对西北少数民族地区计划生育经费专项投入。

（三）西北少数民族地区政府行为创新要充分运用民族区域自治制度赋予的权力。我国实行民族区域自治, 对于加强各民族平等、团结、互助的关系, 维护国家统一, 加快民族自治地方发展, 促进少数民族进步, 起到了巨大的作用。民族自治权利, 是少数民族聚居区建立区域自治, 管理本民族地区内部地方性事务的权利。自治权是实行民族区域自治的核心问题。西北少数民族地区政府要在以下三个方面运用自治权。

1、充分运用经济发展的自治权, 促进西北少数民族地区经济的跨越式发展。根据自治法的有关规定, 一方面要依法管理和保护本地的自然资源, 合理开发利用, 加大环境保护的执法力度。另一方面要拓宽融资渠道, 加大环境保护的投入。并且积极开展对外贸易。西北民族地区独特的区位优势, 为开展对外贸易提供了得天独厚的条件。

2、充分运用培养和吸引人才的自治权, 为西北少数民族地区的可持续发展奠定人才基础。实施西部大开发战略,关键在于继续大力培养一支高素质的人才队伍。现在的突出问题是, 西北民族地区人才拥有量比较少, 队伍的专业结构和知识结构以及思想观念与实施西部大开发战略的需要都还有较大差距; 西北地区的人才留不住,“孔雀东南飞”现象没有根本改变。

3、充分运用发展科技教育事业的自治权, 促进西北少数民族地区科技教育的发展, 推动科技创新。少数民族和民族地区经济发展滞后, 除了历史的、自然的原因外, 根本原因是教育事业发展较慢、劳动力素质不高、科技贡献率不足。实施科教兴国战略是加快民族自治地方发展的必由之路。西北民族地区必须摒弃低水平的重复和模仿, 依靠先进的科技和发达的教育, 使经济活动由粗放型的生产方式转到科技进步和提高劳动者素质上来, 转到以提高效益为中心的轨道上来。