雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所中国保险监督管理委员会，是国务院直属事业单位，根据《中华人民共和国保险法》及国务院“三定方案”对保险业依法履行监督管理职责。各省保监局是中国保监会派出机构，根据中国保监会的授权，对辖区内保险市场进行监督管理。
2016年，黑龙江秋言律师事务所被中国保监会黑龙江监管局（以下简称黑龙江保监局）委选聘为顾问单位，先后参与了十余起行政诉讼案件。我所发现，保监局作为国家对金融市场垂直管理的专门监督机关之一，其执法方式不同于其他地方政府工作部门，具有鲜明的专业性。经参阅案件材料、分析法律法规，与黑龙江保监局工作人员交流，以及出席庭审举证质证，充分发挥顾问作用，有效提高了保险监管的法制水平。
一、关于保险监管执法程序存在的问题
（一）关于鉴定期间对调查时限的影响。近年来，保险消费投诉集中在保险公司及工作人员欺骗消费者，案件的关键是各类合同文件是否为消费者本人签字，为认定该事实，一般需要委托专业机构出具报告。而鉴定期间对调查时限是否构成影响，就成为一个必须解决的问题。司法程序中，期限一般排除鉴定期间。如《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第九条规定：“因当事人、诉讼代理人、辩护人申请通知新的证人到庭、调取新的证据、申请重新鉴定或者勘验，法院决定延期审理一个月之内的期间；民事、行政案件公告、鉴定的期间，不计入审理、执行期限。建议规定调查期限应排除鉴定时间。”但在行政程序中，应首先遵守行政程序相关法律规定，在无相关法律规定时参照司法程序相关规定。中国保监会《保险消费投诉处理管理办法》第二十七条规定：“中国保监会及其派出机构对受理的保险消费投诉应当及时组织调查核实，自受理投诉之日起60日内作出处理决定；情况复杂的，经本单位负责人批准，可以延长处理期限，但延长期限不得超过30日，并告知投诉人延长期限的理由。法律、行政法规、规章另有规定的，依照其规定。”该规章并无鉴定期间的规定，保监会相关规定也没有规定鉴定期间可以排除在调查期限之外。这造成很多需要依据鉴定结论定案的消费投诉案件调查时限届满，但鉴定机构仍然没有出具鉴定结论而无法最终结案。
为解决该问题，应当从以下方面入手：一是建议中国保监会及时修订《保险消费投诉处理管理办法》，参照司法程序，明确规定鉴定期间排除在调查时限以外，保证案件得到充分细致的调查，切实维护消费者合法权益。二是在中国保监会修订《保险消费投诉处理管理办法》前，凡违反规定时限的，可能在复议和诉讼程序中被认定为程序违法，因此必须按照规定的时限答复投诉人。鉴于答复时鉴定机构尚未出具鉴定报告，告知书中可以表述为“案件相关证据已经提交鉴定机构鉴定，我局待鉴定机构出具结论后依法处理。”
（二）关于案卷材料的范围
《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”根据该规定，行政机关举证不充分均可能败诉。因此必须严格掌握举证范围。
行政诉讼实践中，一部分行政机关担心提供的案卷材料过多节外生枝，尽量缩小提交证据范围；一部分行政机关担心提交证据不足败诉，将设计本案的任何材料都作为证据提交。我们认为，提交证据应当掌握以下原则：一是依法原则，凡法定程序涉及的证据，均应提交。如《中国保险监督管理委员会行政处罚程序规定》（2015）第三章和第四章中第三十六条规定了案件卷宗材料的内容包括：《案件移交书》、《行政处罚立案审批表》、《案件调查报告书》、相关证据等。我们认为可以参照该规定作为应诉证据提交范围。二是客观原则，凡调查中收集到的全部证据均需提供，无论该证据是否被行政机关最终采纳（有执法人员认为，具备证据“三性”并最终作为定案的证据才需要列入案卷，其他不被采纳的证据可以不列入案卷，这不符合《行政处罚法》第四条公正、公开的原则）。三是必要性原则，提交的证据足以证明程序上证明符合法律规定，实体上支持作出的具体行政行为。除法律明确规定外，无需提交内部往来文件、征询意见、内部交接材料记录、上下级行政机关沟通咨询过程等材料。
（三）关于送达的证据保留。送达是行政行为生效的条件之一，在消费投诉案件或行政处罚案件中，行政机关是否依法送达了法律文书，是行政诉讼庭审的必要内容。部分行政机关送达存在如下问题：一是不按法律规定的方式送达，比如采取小区张贴方式作为直接送达，在网站公布作为公告送达方式。二是不注意留存送达证据，如邮寄后不留存邮寄凭证，公告送达不留存公告报纸，直接送达签字不规范。
关于送达，我们向保监局提出如下意见：一是按照法律规定方式送达。《中国保险监督管理委员会关于规范部分法律文书送达工作的指导意见》详细规定了保险监管执法文书送达要求，尤其注意第六条邮寄送达应当采用挂号信或者特快专递的方式送达。邮寄送达时应当附送达回证，并在信封封面写明法律文书的名称。如果自邮寄之日起两个星期内，未收到受送达人交回的送达回证，应当及时向邮政部门索要证明受送达人签收的邮政部门回执。回执上的签收日期和送达回证上的签收日期不一致的，或者送达回证没有寄回的，以邮政部门回执上的签收日期为送达日期。第七条公告送达应当在保监会或者保监局网站和保监会或者保监局指定披露保险信息的报纸上公告。两种方式必须同时采用。二是关注送达细节。在一个投诉人在一段时间内提出多项投诉时，保险监管机关分别立案，对其送达的文书之间可能存在时间交叉，为了区别每一次邮寄的内容，需要在特快专递封皮上填写邮寄文书所属案件编号，文书内容，以便区分。又直接送达时投诉人电话中表示本人不能在期限内领取文书的，保险监管机关应当保存电话录音，否则可能被认为超期送达。
（四）指导行政机关正确实施监管措施
保险监管机关经过调查，发现违法违规行为的处理方式主要有两种：一是在《保险法》第七章法律责任部分规定行政处罚的，依法给予行政处罚；二是该行为法律并未规定行政处罚，可以作出监督管理谈话，依据为《保险法》第六章保险业监督管理第一百五十二条“保险监督管理机构根据履行监督管理职责的需要，可以与保险公司董事、监事和高级管理人员进行监督管理谈话，要求其就公司的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。”
我所在发现保监局在采取监督管理谈话中存在如下问题：一是告知投诉人采取监管措施时尚未实施监督管理谈话；二是监督管理谈话记录内容不完善，主要告知保险机构存在的违规行为和整改要求，缺少法律依据、没有听取被谈话对象陈述申辩的程序；三是保险机构接受谈话后提交的整改报告不符合监管谈话要求，保监局未立即要求彻底整改，如谈话指出三项违规行为，保险机构仅对一项违规行为整改，又如整改措施不彻底，保险机构对违规操作的工作人员仅给予批评教育，未按规定内部追究责任，对受害消费者未给予合理赔偿。
我所提出以下建议：一是告知投诉人前实施监管谈话，二是谈话内容提前拟定提纲，详细列明违规行为、法律依据、证据等要素，在谈话中听取保险机构对上述事实的陈述申辩意见；三是严格审查保险机构接受监管谈话后的整改情况，对敷衍塞责拒不改正的保险机构，应采取更为严厉的措施。
二、关于保险监管执法实体问题
（一）关于驻点销售问题的建议
正常情况下的银行代理销售保险产品是由银行工作人员向消费者销售保险产品。“驻点销售”是指保险公司工作人员在商业银行网点设立柜台向消费者销售。因“驻点销售”人员本身为保险公司工作人员，但往往谎称银行工作人员，普通消费者难以识别，造成销售误导。
中国银监会2010年首次发文禁止“驻点销售”，《关于进一步加强商业银行代理保险业务合规销售与风险管理的通知》（银监发[2010]90号）“第十二、通过商业银行网点直接向客户销售保险产品的人员，应当是持有保险代理从业人员资格证书的银行销售人员；商业银行不得允许保险公司人员派驻银行网点。”2011年，银监会又与保监会联合发文禁止“驻点销售”，《商业银行代理保险业务监管指引》（保监发〔2011〕10号）“第二十六条商业银行和保险公司应当按照代理协议约定加强协作。通过商业银行网点直接向客户销售保险产品的人员，应当是持有保险代理从业人员资格证书的商业银行销售人员；商业银行不得允许保险公司人员派驻银行网点。保险公司银保专管员负责向银行提供培训、单证交换等服务，协助商业银行做好保险产品销售后的满期给付、续期缴费等相关客户服务。”
在执行上述规定时，保监局存在下列困惑：一是认定驻点销售的主体为保监局还是银监局；二是调查发现保险公司工作人员在银行网点与消费者接触介绍保险产品，但公司辩称该工作人员是在“巡点”，到银行送交相关材料过程中发现有消费者购买保险产品时帮助银行工作人员讲解，并非“驻点”。该申辩意见是否采纳。
我所认为，一是执法主体应严格依据规定执行。银行代理保险业务，属于保险监管与银行监管的交叉领域，两机关均有可能行使管辖权。但纵观“驻点销售”规定的设定过程，是银监会2010年首次发文禁止“驻点销售”，设定了禁止“驻点销售”规则，实际上等于率先宣布了管辖权。2011年与保监会联合发文，仅是重申该管辖权。因此银监会及下属银监局为“驻点销售”行为的管辖机关。二是关于“驻点销售”和“巡点”的界限, 《商业银行代理保险业务监管指引》第二十六条应理解为：不允许保险公司向银行派驻人员销售保险。但该规定并未禁止保险公司工作人员在保险销售前及销售后，与银行进行业务接洽。 “驻点”应理解为“常驻”，应当具有持续性，而非短暂行为。其主要目的是为了避免保险公司人员在银行对消费者误导销售。因银监局对“驻点销售”行为具有最终管辖权，保监局应当将检查中发现的符合“驻点销售”构成要件的行为及时移送银监局处理。
三、关于相关法律依据的空白
（一）建立保险行业恶意消费者提示制度
在作为保监局法律顾问过程中我们发现，近年来少数社会人员抓住保险公司违规行为多，以金钱息事宁人的心理，利用网络组织保险维权，他们有的明知保险销售具有违法行为而有意购买，然后以“维权”名义索要高额“赔偿”；有的向消费者承诺可以取得高额赔偿，代理消费者“维权”。上述人员往往采取反复投诉，借用“信息公开”纠缠，提起行政复议、行政诉讼等手段施加压力。这已经明显超出了消费者正常维权的范畴，并在全国各地愈演愈烈，成为近年来保险监管机关行政复议和行政诉讼的集中爆发区。
我们认为，仅采取应诉方式消极应对不足以有效解决问题，必须积极行动起来，有效制止这种不正常行为。建议保险监管机关针对此类恶意消费者采取行业内通报等方式，在适当时机可通过行政案例的方式向被监管主体进行警示或提示。在保险行业试行信息共享，将恶意购买保险并索取高额赔偿的消费者列入名单，其他公司在销售保险时及时识别，谨慎对待。
（二）建议严厉打击侵害消费者的欺诈误导行为
我们确信绝大多数保险消费者反映的保险欺诈误导问题是客观的。只是由于普通消费者防范意识不强，取证能力较弱，待发现受到欺诈误导时已错过维权的最佳时机。因此，建议中国保监会黑龙江监管局定期汇总分析保险消费投诉的热点问题，主动开展明察暗访工作，及时发现、处理、公布违法违规问题，切实维护消费者合法权益。
（三）建议加强与其他机关的横向沟通交流，信息共享。
中国保监会黑龙江监管局应与银行监督管理机关、人民银行、金融办、税务机关建立联系，共享保险执法信息，统一执法尺度，协调执法行为，形成工作合力。同时针对行政诉讼案件骤增的态势，有必要与司法机关开展良性互动，了解司法人员对保险行政执法行为的认定标准。
（二）建议保监会对部分侵害消费者权益违法行为设定行政处罚。我们在办理诉讼案件中发现，对于一些严重侵害消费者的违法行为，保监会相关规章仅仅设定了“监管谈话”等处罚外的柔性处理措施，已经远远不能起到震慑打击欺诈行为的目的。建议保监会及时修改相关规定，对直接侵害消费者的违法行为，设定警告及罚款的行政处罚，并报国务院批准。