雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所为了贯彻落实李克强总理在7月5日国务院常务会议上关于要拿出更多优质资产，通过政府与社会资本合作模式引入各类投资，回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环的指示精神，国家发展改革委印发了《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号以下简称《通知》），《通知》针对当前我国已实施PPP项目中新建项目多、存量项目少的问题，鼓励地方政府通过PPP模式向社会资本出售优质基建项目的股权、经营权、收益权等权利，规范有序盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。
在这一背景下，存量资产转化势必将成为各地政府下一步推广PPP项目的热点。对此，本文就将从当前存量资产转化过程中存在的问题入手，为政府和社会资本在存量资产转化的过程中需要注意和如何操作的问题提出建议，希望借此为下一步的存量资产转化工作提供一定的帮助。
目前入库的项目中，存量项目比例很少，其底层的逻辑是：好的项目政府不愿拿出来，政府愿意出让的项目社会资本拿不到利益。总结原因如下：
原因一：新建项目容易体现政绩，各地方政府上到一把手，下至主管部门，都自然将精力向新建项目倾斜，积极协调、投入资源。不管是采用传统模式还是PPP模式，项目推进都能克服万难。而存量项目因无法直观感受到政绩，地方政府的目光投向自然就明显减弱了。
原因二：对于在建项目（此文中笔者将其视为类存量项目），银行贷款或上级补贴资金已经全部或部分到位了，此时如果转成PPP模式，无端增加了政府部门项目运行建设的风险，而且已经审批到位的资金也可能就此取消，此时转化PPP模式的实际效果却还处于不确定的状态。故此，在建项目转化为PPP模式对地方政府的吸引力并不大。
原因三：对于已稳定运行且使用者付费良好的项目，比如电厂、高速公路、大中城市的水厂、污水处理厂、城市供暖等项目。在政府的领导下已经稳定运营，在产权关系复杂的国有企业管理下，已经形成了稳定的利益体系。也正是在这些行业，普遍存在运营效率低下、价格形成机制混乱、公共产品质量差等一系列问题，本应该成为政府盘活存量资产的重中之重。可这些社会资本真正有兴趣投资的项目，却因种种原因是地方政府或者已形成垄断地位的国有企业最不愿意推进PPP模式的存量项目。
原因四：地方政府真正愿意推广的存量项目是“晒太阳”项目或烂尾项目。那些曾经跟着国家政策一窝蜂上马的项目：如光伏、风力发电、小城镇的污水、停车场等项目，很多因为没有实际需求而处于“晒太阳”的状态；也有很多项目运行过程中发生资金困难而搁置的烂尾项目，地方政府希望凭借社会资本的力量继续推进这些项目，但现实是，很多烂尾项目即使建成了也会变成“晒太阳”项目。所以，对社会资本根本不具有吸引力。
（一）社会资本运营意愿普遍不足、适格运营主体缺位
在笔者的PPP的法律服务实践中发现施工利润与配套物业开发是社会资本愿意投入PPP项目的两大根本原因。而存量项目可能没有或是只有少量施工利润，配套物业开发也是可遇不可求的项目匹配资源。为了推进存量资产转化PPP项目及存量资产盘活的进程，需要在市场上寻找，甚至培育出重要的第三种投资意愿，即期待获得运营收入的意愿，这应当是现阶段相关部门的首要工作。
应当看到，我国的基础设施运营从来都掌握在国有企业或事业单位手中，在该类行业公私企业竞争机制还没有形成的今天，那些曾经的铁饭碗们，也没有理由离开现有体制去打造或加入社会运营企业的意愿。目前的市场上，很难觅到具有较强基础设施运营能力的社会企业。希望依靠社会资本提高公共资产运营效率的目的，也难免因此类主体的缺乏而无法实现。
根据基础设施领域的国际运营经验，提高运营能力、降低运营费用的关键点是政府提供一定地域范围内的行业垄断性，增加运营规模以获得规模效益，而这就需要实力极强的运营企业存在，有能力以一定规模、在一定地域范围内良性运营。就现状而言，在短期内指望倚靠市场自发形成这类巨无霸运营企业基本没有可能。
（二）培育专业化区域性运营企业
鉴于目前市场上几乎没有擅长基础设施运营的专业化社会资本。为了推进存量项目的转化、存量资产的盘活，培育专业化区域性运营企业。应当以省级政府为平台，力推有此类发展意愿的社会企业组建专业基础设施运营公司，并加入一批彻底转制了的地方基础设施运营企业，给予一定的政策、资金支持，培养其成为主要以运营利润为目的的专业基础设施运营公司。若能够让这类运营公司像房地产企业和投资公司一样开始四处寻找项目了，存量资产转化乃至新建PPP项目的春天就来了。
存量项目少的一大原因是政府没有拿出优质资产，这首先是因为政府的行政管理机制没有跟上，目前虽然从国家层面开始积极推广存量项目转化，但是存量项目的实施并不会在本届政府的绩效考评中体现，况且国有资产的转移总还是一件充满风险的工作，等到本届政府换届时还平白多了一个审计项目，所以地方政府的动力不足。
其次，存量优质资产总有着盘根错节的利益环节，既有本地政府的现实收益，又有央企、国企的深度介入，想要让政府出让具备优良运营收入的存量资产，没有中央层面的深度改革制度配套是无法想象的。
另一方面，地方政府应当进行认知升级，充分认识到公共基础设施领域的公私合营除了能够提高公共产品及公共服务的供应外，还能改善地方政府的近期财政状况，通过TOT模式集中获得一笔可观的特许经营权出让收益，同时降低政府管理负担、减少财政支出、解决地方债务，将资金运用到急需建设的项目上。通过对项目的合理筹划运作，用存量项目扶持新建项目的建设。地方政府应当慢慢掌握企业的财务项目运作理念，依靠存量资产变现，用最大的财务杠杆，可控的项目风险，干最多的实事，从而不惧于将好项目拿出来进行公私合营。要知道，有舍才有得，这条真理不管是对企业还是对地方政府，都是有效的。
纵观我国近2000年经济史，对于私营经济进入垄断行业的管理，就是一场一抓就死、一放就乱的循环。我国改革开放后，也尝试在多个存在天然垄断及涉及民生的领域放开私营经济进入，比如曾经在石油、铁路等行业都进行过类似尝试，但最后都敌不过既有利益集体的诉求而虎头蛇尾。如今的PPP模式，是在基础设施领域中，是采用完全的国有体制还是完全的私人特许经营间的一种积极妥协。是在维护国家利益的同时，利用社会资本的力量完成服务及运营能力的升级。
当前，社会资本全面进入基础设施领域、政府转让基础设施存量资产在各方面的条件都已经具备。相比于上世界90年代，虽然当时我们有着极大的国企改革热情，但是却没有相对应的管理能力，而如今我们有了实力强大的民营资本、资金充沛的金融机构，有经验丰富的律师事务所、会计师事务所为交易保驾护航，有相对成熟的资本市场对项目资产进行合理估价及场内外交易。对于PPP公私合营模式，在社会资本端已经基本整装待发，差的就是政府方的逐渐放开了。
应当看到，目前油价、水价、电价、通讯服务等垄断行业无疑成为了社会关注的焦点，也曾不止一次有社会资本询问为什么少有电厂的PPP项目？可见，在这些领域，只要能放手去运用PPP模式，就会带来一大波投资热，在宏观经济结构转型的过程中，为政府带来副作用最小的投资效益。
（一）推进存量项目转化的契机
目前，将优质存量项目资产转化为PPP项目的难度还是结构性的、不易突破的。可以试着尝试利用以下契机首先开展存量项目的转化。
在财政部关于《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)发布后，大量地方政府通过政府购买服务落地的项目遭遇断贷，很多建设过半的项目迫于压力重新招标。这些项目里不乏盈利能力优越的项目，可以作为推广在建项目（类存量项目）转化为PPP模式进行运作。各地政府也可以以此积累存量项目转化的运作经验。
（二）推进此类项目的普遍性难点
经常会出现的状况是，由于存量部分占比过大，如果政府以此存量资产入股的话，将使得政府所占的项目公司股权超过50%。根据《PPP合同指南》的规定：“项目公司由政府和社会资本共同出资设立的，政府在项目公司的持股比例应当低于50%，且不具有实际控制力及管理权”由此规定可知，如果政府方投资项目公司，为了不合并报表，则规定政府方不能控股以及控制项目公司。
另外，此类项目还存在着承上启下的操作困难。
1）原签约施工方需要先行进行结算、终止合同并组织退场，这一条在实际操作中难度很大，原施工合同因违反《政府采购法》而可能被认定无效，政府方应当承担其过错责任，赔偿原施工方的实际损失，这笔赔偿的数额可能相当大，政府方也很难通过正常流程进行支付，此时原施工方的退场就会存在很大的阻力。
2）原施工方的退场需要确认其质量合格并进行结算，改造转化部分需要重新计算总投资，这一工作需要花费大量时间，并通过漫长审计流程才能完成。完成PPP前期流程也需要几个月的时间，而这一期间内，原项目只能停滞，造成不良的社会和政治影响。
3）一些改造转化项目中施工利润高的部分已经被原施工方干完了，承接的PPP项目公司的社会资本方拿不到施工利润，项目承接的积极性大为降低。
4）很多改造转化项目，因为银行断贷，政府可能只是差了最后一笔钱。此时，政府方希望通过PPP模式变相融资的欲望将无比强烈，这样操作还能避免与原施工方解除合同、组织人员退场等一系列麻烦。政府方签订PPP合同后，要求项目公司将钱打到政府账户上，或是由项目公司直接向原施工方进行支付，再由政府根据PPP合同按年支付，施工部分还是由原施工方负责。操作看起来简单，但是却将一个国家积极推广的存量转化项目做成了一个政策禁止的变相融资PPP项目。
综上所述，这些项目推广转化着实不易，但是改造转化似乎又是这些项目想要继续完成建设的唯一出路。
笔者认为，能够依靠使用者付费落地的PPP项目就是获得了市场颁发的可行性批复。其社会效益及经济效益远大于政府部门靠纸上谈兵实施的项目。推进存量项目的转化、存量资产的盘活，既要靠国家放开相关行业，靠地方政府舍得放出优良资产，又要靠社会资本自行甄别、积极发起，才能获得最佳的经济效果。
根据目前的实际情况，社会资本可以根以下几条标准甄别可行的存量项目：
1）项目目前运行出现了一定的问题，无法提供足够的公共产品或公共服务，却存在着实际的公共需求，或是因为运行成本过高，政府不得不常年对项目的运行支付补贴。
2）项目建设过程中，因为任期衔接问题而停止支付；或是因为政策变化而遭遇金融机构停贷；或因为建设工艺上遇到问题，或是与原施工方发生严重纠纷而停工且继续履行不能等。此类陷入停滞的项目适合社会资本方与政府方直接接洽，转化为PPP模式。
3）一些原本没有实际需求的BT项目，社会资本方认为自己有能力通过一定的改建或市场运营创建需求的，可以积极开拓此类项目的转化。比如大型旅游公司对旅游BT项目的接盘，可以采用PPP模式，既能解决政府的存量债，又能盘活资产，发展当地经济。
4）亟待改善基础设施的学校、医院、养老院，严重损坏或通行能力不足的道路、桥梁等。政府可能还没有把这些设施的改善提上备选项目库名单，对项目应该如何操作也没有具体想法时，社会资本也可以主动提出承接这些项目的存量资产，通过自己的能力获得一定的运营收入，不足部分由政府进行补足。
在PPP的大潮中，社会资本应当扮演啄木鸟的功能，主动寻找基础设施的薄弱环节，有效利用存量资产，发挥其盈利能力，同时帮助政府完成新建投资及改善公共基础设施的施政愿望。让项目的建设以其盈利性为导向，反过来发挥最大的公共效益。在具体指标上，笔者认为，以上项目理论上都是政府不愿付费的项目，所以应当采用充分审慎的原则进行选择。项目可能的稳定年使用者付费收益评估原则上不应低于项目总投资的8%。当然政府也可以采用“项目+物业”模式或其他资源补贴的形式弥补项目收入上的不足。对于政府方而言，只要这些补贴能够使得项目发挥更大的总体效益，就值得投入这些资源。
我国《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）规定：“国有资产占有单位进行国有资产的转让、兼并、出售、联营、股份经营的，应当进行资产评估，国有资产评估应当按照：申请立项、资产清查、评定估算、验证确认这四个步骤进行。委托单位收到资产评估机构的资产评估结果报告书后，应当报其主管部门审查；主管部门审查同意后，报同级国有资产管理行政主管部门确认资产评估结果。经国有资产管理行政主管部门授权或者委托，占有单位的主管部门可以确认资产评估结果，并据此作为转让企业产权的底价。”
目前来说，在PPP项目中，存量资产转让的途径按难易程度区分可分为以下四种：：
1）所有权转让
政府注入项目公司的是完整可运营的项目资产所有权，且项目公司有实际的融资要求，需要利用项目资产的完整所有权以获得更高比例的贷款，此时项目资产的估值应该计算存量资产的历史总投资，并按照会计准则的规定，对相应固定资产进行折旧后的项目总值为存量资产价值，或是根据该资产的市场公允价值进行估算。
2）使用权出租
项目公司虽然需要项目资产的完整使用权能，但是并没有很大额的融资需要，项目公司只需要获得通过运行该项目资产所产生的PPP合同下收益即可，即政府将这一资产租借给项目公司。此时，虽然不应再评估该资产的价值，但是还是应当对这部分资产能产生的项目收益进行估算的，以保证政府收到的出租对价并没有损害国有资产利益。在存量项目资产估值占PPP项目总投资比例较大时，如此操作更具可行性，况且很多时候，即使项目公司拥有项目资产的所有权，金融机构也无法接受该公益性资产的抵押，或是因此而增加项目征信总额。
3）政府股权转让
在重点推进存量项目盘活转化的今天，大量污水处理、垃圾治理等环保项目已经拥有了自己的主管运营公司，有些公司的股权结构也比较复杂，可以探讨将这些公司的政府持股直接转让给存量项目转化受让的PPP项目公司的可行性。这样将避免项目资产转让上的繁琐程序。只对股权进行评估即可，新的项目公司在接收项目时也获得了一套完整的管理体系。
4）特许经营权转让
存量资产作为有形资产，在转让给PPP项目公司的过程中往往涉及产权移交的问题，其手续之繁琐，会造成极大的金钱和时间成本。与此同时，很多存量资产的特许经营权本身就在政府手中，在这样的背景下，在依法对存量资产进行评估后，以评估估值作为特许经营权的定价依据，再将定价后的特许经营权转让给PPP项目公司。即，将有形的存量资产转变为无形的特许经营权，从而简化转让程序，节约金钱、时间成本，对于当前大批量推行存量资产的转化和盘活具有一定的参考和借鉴。
此外，2016年12月31日，国土资源部联合国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、农业部、中国人民银行、国家林业局与中国银行业监督管理委员会八部委印发了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》（国土资规[2016]20号），并在其中提出对可以使用划拨土地的能源、环境保护、保障性安居工程、养老、教育、文化、体育及供水、燃气供应、供热设施等项目除可按划拨方式供应土地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设土地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设。并在该意见中明确，“国有建设用地使用权作价出资或者入股的使用年限，应与政府和社会资本合作期限相一致，但不得超过对应用途土地使用权出让法定最高年限；作价出资或者入股土地使用权实行与出让土地使用权同权同价管理制度，依据不动产登记确认权属，可以转让、出租、抵押。”由此，采用土地使用权作价出资（入股）在PPP项目的适用成为可能。
我们应当看到的是，中央层面担忧新建项目多、存量项目少现象的背后是有其客观原因的，不能指望仅靠一份通知就能改观。而存量项目转化、存量资产的盘活是政府改变行政职能、增强公共产品及公共服务的提供能力的本质要求。针对目前存在的障碍，可以某一领域或某一特定项目情况做为突破口，在各地建立示范性项目做为实施标准逐步进行项目推进。
同时也应当看到，存量项目的推进难度远大于新建项目，这些项目或多或少的带着历史遗留的问题，存量项目作为国有资产需要严格评估，资产进入项目公司的模式需要反复斟酌利弊，条件不够的项目需要进行额外的资源配给，要求社会资本对于项目进行充分调查。此类项目的实施要求政府具备全新的市场理念、优异的协调能力才能处理好项目的方方面面。社会资本也需要彻底改变原有PPP投资思路及回报模式。我们在存量项目的转化、存量资产的盘活的道路上可谓任重道远，这也正是提高社会整体管理能力的最好途径吧。