雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所
【内容摘要】政府法律顾问制度最初发端于上世纪80年代，可谓是由来已久。但是真正引起各级党委、政府领导的重视则是步入新世纪之后的事。尤其是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视法制建设，在全面推进依法治国方略的指引之下，依法治国、依法行政被推到史无前例的高度。十八届四中全会更是出台了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）。要求全面建立政府法律顾问制度。本文通过介绍开拓政府法律顾问工作的路径、服务方式、内容尤其是律师取费等问题试图探讨从事政府法律顾问工作的一般性规律问题，继而为有志于从事政府法律顾问工作的律师提供一些参考，以期抛砖引玉。
【关键词】依法行政 政府法律顾问 路径 服务
【引言】十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为律师参与政府法律顾问工作做了较好的顶层设计，但回归到现实生活当中真正开拓政府法律顾问服务工作却是一项极为复杂的工作，为了便于全面了解政府法律顾问工作的历史由来和现状，从而更好的为律师开拓此类业务提供借鉴，笔者认为有必要介绍一下政府法律顾问工作制度建立的背景及介入方式、服务内容等，最终则切入或指向律师的生命线---取费。
建立政府法律顾问工作制度的背景
我国的政府法律顾问制度起源于上个世纪80年代，它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了市政府法律顾问室并于2003年制定《深圳市人民政府法律顾问及法律助理管理试行办法》，1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。进入新世纪以来，伴随着社会经济的日益发展，政治体制改革的迫切性日益激增，原有的各级党委政府以“维稳”为单一的主导模式化解社会纠纷的困境日益突出。十八大以来履新的党和国家领导人认识到正确化解社会矛盾的方法只有依法治国和依法行政。正是在这种大的时代背景的感召下，在依法治国、依法行政的大的方略指引下，政府法律顾问制度得以快速建立。
据报道，从全国范围来看，截止2014年底已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。而在其中，担任政府法律顾问比较大的群体是律师群体。相关统计数据显示，截至目前，约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问，占全国律师总数的1/10以上。及至日前中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》更是将法律顾问制度推展到了以前从未涉及的党委机关和人民团体等。毫无疑问这种制度设计再次将政府法律顾问制度上升到了另外一个高度，这也是势必为律师行业带来新的业务增长点。可以毫不隐晦的说，蛋糕已经画好，如何拿到更大块的蛋糕则成为了摆在律师尤其是社会律师面前的一个不得不认真思考和认真对待的问题。而要拿下或者拿到更大块的蛋糕，首要的前提则是进入。以下我们就来谈一谈律师担任政府法律顾问工作的进入路径问题。
律师担任政府法律顾问工作的路径---介入方式
笔者自2010年前后开始为本地有关政府机关或政府部门提供有关法律服务，涉及的提供服务的对象从层级上来讲既有省直机关也有县乡基层政府甚至村两委、从所属行业来讲既有政府综合部门又有单一权限部门，从方向上来讲横跨新闻出版、住建、国土、河务等部门、从单位性质来讲既有一般地方政府机关，又有性质特殊的军队单位。至今虽尚未担任过人民团体或某级党委的法律顾问，但归纳起来，律师担任政府法律顾问的路径或者介入方式大致有以下几种：
协议方式
此种方式较为传统，目前较多，但会越来越少。
由于中国社会目前仍属熟人社会并且在较长时间内这方面将很难有较大改变，因此，此种介入政府法律顾问的方式短期内仍将存在，尤其在层级较低和付费数额不高的政府法律顾问服务项目中将较为普遍。这种介入政府法律顾问的路径带有极大偶然性和可变更性。往往会因为委托主体领导人甚至法治方面负责人的变化而变化。并且伴随着政府财政支出的越来越透明，这种方式未来的空间呈逐渐减小的趋势。笔者提供过服务的河南省某县处于郑汴两地中轴线上，2015年底之前的服务是协议进入，2016年之后因该地政府采取招投标的方式选聘政府法律顾问而更迭即是上述偶然性和可变更性的一种具体表象。
政府购买或招投标的方式
政府选聘法律顾问花的是纳税人的钱，依照财政支出的法律要求，达到一定数额限度则必须采取政府采购或者招投标的方式。这种方式是“阳光政府”建设的要求，更是依法行政、建设法治政府的最好体现---花老百姓的钱必须合法，这里的合法不仅指用途，更包括程序。
尤其值得关注的是，政府购买或招投标的方式包括《政府采购法》第26条规定的公开招标、邀请招标的方式。该条规定的竞争性谈判属于本文后续介绍的内容，单一来源的采购适用的则是协议选聘的方式。因为此种方式相对于协议选择具有更大的开放性，对所有符合市场条件的主体均一体开放。因此，看得见的竞争就显得尤为激烈。这就要求从招投标文件的制作开始到密封递价等一系列程序必须认真对待，否则任何一步走错或闪失都有可能让“煮熟的鸭子”飞掉。笔者在前边讲到的处于郑汴中轴线上的县级政府从协议选择改变为招投标选聘的过程中就是因为在制作标书过程中关于商务标的制作缺少一个必要文件而败北。而商务标只是资格性材料的审查，技术标部分才关乎能力性审查。等于是还没有进入”比武场“的大门就被干掉了。教训惨痛，至今惋惜！所幸的是一年时间很快过去，我们在其2016年选聘的两家服务机构运作并不十分成功的基础上提出了建立专家型顾问与律师顾问相结合的方式的建议，预期在2017年度的该地法律顾问选聘过程中我们会卷土重来。
值得提醒的是律师担任政府法律顾问项目一般采购人不接受《政府采购法》第24条、《招投标法》第31条规定的联合投标体投标。
3、竞争性谈判的方式
此种方式日常运用较少，一般在竞争并不充分但采取协议方式选聘政府法律顾问不符合规定的情况下适用。笔者担任政府法律顾问的对象中也仅有一个县区级人民政府在集中供暖项目和自来水项目中采取了此种方式进行选聘。
毋须讳言的是，律师或者律师事务所在竞争政法法律顾问服务项目过程中能否最终胜出是律师事务所品牌形象、市场号召力、提供服务能力、解决综合性法律事务能力等因素的综合作用结果，在这个过程中，律师获取某一政府或某一部门选聘法律顾问的信息则是首先条件，我们在执业过程中经常发现自己经常是在有关部门选聘活动结束或者行将结束时才通过公共渠道获取相关信息，同时往往还会还因为选聘单位的要求条件不同而需要准备的材料和安排的人员不同而陷入被动局面。这就要求我们建立的专业团队中必须有专人负责捕捉市场信息，以利随时出击。同时也不应忽略自己的执业机构影响力能够辐射的范围内的各级、各地政府法制部门有效沟通。
三、律师担任政府法律顾问的服务方式和服务范围
律师参与政府法律顾问项目过程中的服务方式和服务范围也是一个不断创新的过程。其必然会因于社会经济发展、政治生态的演变、社会纠纷的变化而不断调整。没有一成不变的服务方式和服务范围。
关于服务方式
服务方式根据不同的标准可以划分成不同的类别。
依照服务期限可以划分为常年法律顾问服务和短期法律顾问服务。
依照服务范围可以划分为一揽子法律顾问服务和专项法律顾问服务。
依据要求提供服务人员安排的不同可以划分为主办律师服务和事务所随即安排服务人员的服务模式。
依照有无固定服务时间的不同可以划分为固定时间式服务和无固定时间式服务。
依照依照是否要求律师坐班可以划分为坐班式服务和随即式服务。
虽然有不同的划分方法，但都是基于有关单位的工作需要进行的，现实生活中不应拘泥于一种刻板的格式，而应根据不同的情况进行灵活的掌握。只要能达到工作目的又不失去自我即是可行的服务方式或工作方式。
关于服务范围
如前所述，服务范围也是一个不断创新的过程，但万变不离其宗，一切的创新都是在诉讼和非诉讼两种类型的基础上发生和发展起来的。至于一些新的服务方向则是因应经济、政治、文化等各种因素的变化而发生的。就一般意义来讲，服务范围大体上包括以下内容：
（一）重大决策提供法律意见
主要服务：
（1）提供行政咨询，拟定决策方案，协助中枢系统对决策方案进行评估；
（2）为政府收集处理各类行政信息，为决策中枢系统服务；
（3）为决策的实施提供及时信息反馈，验证决策的正确性，及时修正决策方向或弥补遗漏，避免重大决策失误；
（4）其它有关政府决策行为的法律事务。
（二）代理参加诉讼或处理涉及政府的非诉讼民事纠纷等
主要服务：
（1）代理参加各类行政、民事等诉讼；
（2）为政府处理非诉行政、民事纠纷；
（3）协助涉及诉讼和非诉其他方面的业务。
（三）代表政府草拟、签订合同及进行谈判
主要服务：
（1）代理参加招商引资、项目投资的谈判；
（2）拟定各项合同书和其他规范性文件；
（3）代理签订合同.
（四）向政府提供国家有关法律信息
主要服务：
（1）提供国家最新的法律信息；
（2）对政策、法规的合法性提出建议；
（五）协助进行法制宣传教育
主要服务：
（1）加强行政执法人员法律培训；
（2）定期配合政府进行法制宣传；
（3）制定组织法制宣传教育方案；
（六）参与突发公共事件处理
（七）政府委托其他专项法律事务
四、最后来谈一谈律师的生命线————取费
根据目前的情况，就笔者个人而言担任政府法律顾问服务收费的取费区间分布在8万元至30万元之间，分别有8万、10万、15万、20万、30万等。
笔者很难总结出具体的规律，但有几点现象可以简要总结一下：1、收费高低和接受服务的政府或政府部门级别高低没有严格意义的正相关关系，比如笔者提供服务的一个县区级政府法律顾问一个专项收费是30万元，而一个省级机关的服务费用则非常低。
2、收费数额的高低与提供服务的项目多少没有严格意义的正相关关系，比如笔者与上面的同为一个主体的法律顾问项目，和县政府的一揽子综合服务项目取费为8万（不包含年终绩效）但数个专项服务的取费则均在10—15万之间。
3、收费数额的高低与委托事项的急迫性成高度正相关关系。笔者提供服务的一个项目，接受委托到开庭仅有一周时间，律师取费15万。
4、收费数额的高低与委托主体主要负责人法律意识、风险意识的高低成紧密正相关关系，法律意识、风险意识高，则律师取费高，反之，则低。
5、收费数额的高低与当地领导因违法违规被追责的多寡、严重程度成惊人的正相关关系。笔者提供服务的一个正县级单位，因为曾经遭遇过震惊全国的5.*5火灾事故，从村、乡、县到市、省五级被追责者多达数十人，所以该县在选聘法律顾问事项上特别舍得花钱，该县房管部门因曾有五位公务人员被以滥用职权追责，在法律顾问选聘上也呈现出同样的情况。
在市场为王的时代，尽管不能以业务创收作为衡量律师市场认可的唯一标准，但业务开拓的规模的确是市场认可的最高标准。新的时代已经开启，你准备好了吗？作为法律服务的提供者，在上层建筑已经初步搭建平台的情况下，在律师担任政府法律顾问领导认可难、重大决策深度介入难、高效、高额收费难的“三难”语境下，我们能做的唯有“迎接未来，拥抱变化”。
【后记】在2016年年末、2017年初，笔者又和郑州市惠济区人民政府建立了法律顾问关系，并且满怀热忱的组建了惠济区政府法律顾问服务团队，随后于2016年12月23日至31日共出动律师63人次参与政府化解社会矛盾的工作，但无论是从化解矛盾的方面还是从与政府内部法治部门沟通方面效果并不理想，至2017年01月19日，政府法律顾问服务团队与政府法治部门工作人员尤其是主要负责人之间因理念冲突而致工作暂停甚至无法开展，由此笔者心中触发了关于“政府法律顾问律师在开展工作中的独立性”、“外部律师与政府内部法治部门工作人员理念冲突时何为正确处理方法”、“外部律师是否应以政府法制部门负责人或行政首长命令为工作唯一原则”的思考，但因时间紧张，至今未形成文字，待思考成熟后形成文字，再求教同行。