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交通事故责任认定的性质与不足 李青源

 摘要:

交通事故案件在实践中大量发生,公安机关交通管理部门在处理交通事故案件的过程中需要出具交通事故认定书对事故的基本事实、成因及当事人应当承担的事故责任进行认定。交通事故认定作为公安机关交管部门处理交通事故案件的必要程序,其性质在理论上一直存在争议,交通事故认定书的适用及救济也存在一定的问题。要完善交通事故认定制度,首先要明确交通事故认定的性质,在认定主体行政性质不变的情况下,只有对行政主体对事故认定权限范围进行重新划分,保证其认定内容的单一性才能确保对其性质认定的准确性。如此,既可以明确交通事故认定的性质,亦能够保证其在实践中的完全适用及救济,使得交通事故认定的行为模式化,形成规范化的交通事故认定制度。

一、交通事故责任认定的作用及性质

1.交通事故责任认定书的作用

《中华人民共和国道路交通安全法》第73条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。”可以看出,制作交通事故认定书是公安机关的法定职责,交通事故认定书主要记录交通事故的基本事实、成因和当事人的责任。在刑事诉讼程序中,人民法院可以依据交通事故认定书确定当事人的刑事责任;在民事诉讼程序中,人民法院可依据交通事故认定书判断当事人的相应民事责任,交通管理部门也可以依据交通事故认定书对当事人进行行政处罚。因此,交通事故责任认定可以确定当事人的需要承担的责任无论在民事诉讼或刑事诉讼中都拥有非常重要的地位。1992年《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知中第四条规定“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服,向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的,人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的,以及人民法院审理交通肇事刑事案件时,人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥,则不予采信,以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”但是该“通知”已于2013118 日失效。这也意味着,人民法院在审理案件中不将交通事故认定书作为定案依据没有明确的法律支持,而交通事故认定书作为证据使用时证明效力较高,因此交通事故认定书一旦出具就基本确定了当事人要承担的民事、行政或者刑事责任。

2.交通事故责任认定的性质界定

2005 年全国人大法工委在《关于交通事故认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的答复》中写到“根据道路交通安全法第七十三条的规定,公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书,作为处理交通事故案件的证据使用。因此,交通事故责任认定行为不属于具体行政行为,不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的,可以向人民法院提起民事诉讼。”因此,交通事故认定书应当属于证据的范畴,而且也将其排除在具体行政行为之外。而该认定行为究竟属于何种行为至今没有明确的法律规定。

但是学术界有观点认为交通事故认定行为应当属于行政行为,认为其符合具体行政行为的特征:首先,其认定的主体是公安机关,符合作出行政行为的主体要求;认定针对事故双方的当事人作出,符合行政行为相对人特定的要求;是公安机关运用职权作出的单方行为,符合行政权运行的特征等等。至于交通事故认定应属于具体行政行为中的哪一类别,一般认为其属于行政确认行为,认为交通事故认定是交管部门对事故相关事实的确认。

也有观点认为,交通事故认定属于行政事实行为是“指行政机关实施的没有处理内容和法律约束力的行为”,认为交通事故认定行为属于行政事实行为,主要因为该行为并没有对当事人的权利义务产生影响,其行为只导致事实上的后果,而“该后果可能是特定法律后果的条件”。依据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定交通事故认定书中的内容有三个部分:事故基本事实、成因分析和当事人责任,部分观点认为,事故基本事实和成因分析部分都属于事实认定,产生事实上的后果,责任认定虽然可能影响当事人对民事责任、刑事责任的承担,但其影响是间接的,应当属于行政事实行为。至于属于何种行政事实行为,不少学者认为事故认定实际上是行政调查过程的一个环节,是调查形成的结果或者结论,应当属于行政调查行为。

交通事故责任认定存在的问题

根据《道路交通安全法》的规定,交通事故认定书制作的基础是交通事故发生之后,交管部门派驻交警人员作出的笔录(包括现场勘验、检查笔录及调查笔录等)及相关检验、鉴定机构作出的检验结果、鉴定结论。交警部门以上述的证据为基础,还原事故发生的过程,并对事故发生的原因进行分析,最终对事故当事人的责任进行划分。

现场勘验、调查人员与责任划分均是同一人员。

实践中,不论是根据《道路交通事故处理工作规范》的规定,公安机关交管部门采取“专人专案”的方式对交通事故案件进行处理,即对同一案件由专人全面对其进行调查、认定处理,而这也使得具体办案的民警在交通事故处理的过程中权力没有任何的制约。而交通事故认定书对事故当事人的影响非常之大,也会使得当事人为争取自身利益使用不正当的手段,通过其他手段使交通事故认定偏向一方的案例在实践中也是屡见不鲜的。

2.交通事故的成因复杂没有明确的法律进行界定

依据《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度,确定当事人的责任”据此、公安机关交通管理部门将交通事故的责任分为:全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任。有些交通事故中责任明确的可以分为全部责任和无责任,在这种情况下公安部门对责任认定自由裁量权较小,一般争议不大。但实际中的交通事故往往是因为多种因素造成的,而某一种因素对该起事故的造成究竟有多大的作用就是公安机关交通管理部门的自由裁量权没有法律的详细界定。

例如:甲驾驶车辆在A路行使由南向北行使并在没有交通信号灯十字路口左转向西驶入B路,乙在B路由西向东超速行使,乙认为甲可以迅速转弯并迅速通过前方,因此没有减速行使,B路车流量大致使甲无法迅速通过,乙随后撞在了甲的左侧。

上述案例中,如果通过路权的判断,乙在直行拥有路权,而乙超速行驶并未减速的行为也直接导致了该事故的发生。这种情况下双方都对改期事故应当负责任,但是应当承担何种责任就是公安机关交通管理部门的自由裁量权,同样的案例在不同的地方可能会有不同的责任划分。

3.交通责任承担的比例过于简单不利于解决实际的问题

全部责任、主要责任、同等责任、次要责任、无责任五个登记在甘肃省的审判实践中其承担的责任一般分别为:100%70%50%30%0%。责任比例的划分过于简单,不符合对于有些案件来说应当承担的比例。

例如:甲将的车辆停放在路边并离开,而该路段禁止车辆停放,没有驾驶资格的乙,醉酒驾驶一辆无牌照的摩托车在该路段逆行,最终撞上甲停放在路边的车辆导致重伤(伤残等级为三级)。在该起事故中,甲的违法行为是车辆的违法停放;的违法行为是逆行、醉酒、无照驾驶。

该起交通事故的责任难以划分清楚。若认定乙为全责,就等于认定甲在本次事故中违法停放不是导致事故的直接原因,明显不符合实际情况,若认定甲承担次要责任,甲仅仅一个违停便要承担此次事故30%的损失,承担的赔偿责任明显大于实际的过错又不符合情理。因此,过错比例的划分应当多样化、详细化,有利于实际问题的解决。

.交通事故责任认定的救济途径

《道路交通安全法》取消了《道路交通事故处理办法》中关于对交通事故不服可以提起行政复议的规定,即当事人对于交通事故认定不服的无法通过行政复议的途径获得救济。而根据法工委的答复,交通事故认定行为不属于具体行政行为,当事人同样无法通过行政诉讼的途径获得救济。因此,当事人只能根据《交通事故处理程序规定》第五十一条之规定向向上一级公安机关交通管理部门提出书面复核申请。而之中复核也是在公安部门中解决没有其他部门的制约,复核改变原有的交通事故认定书的情况也是极为少见的。因此,在交通事故认定书出具之后,当事人很难得到救济。而在目前交通事故认定存在能对当事人权益产生直接影响的情况下,如此少的救济途径显然是不合理的。

四、 改变交通事故认定现状的必要性

1.消除交通事故认定的性质争议

交通事故认定的性质在理论上一直存在争议,虽然目前相关法律法规、最高院答复等明确表示交通事故认定行为不是具体行政行为,交通事故认定文书也仅是作为处理交通事故案件的证据予以适用。但在《行政诉讼法》修改后行政诉讼受案范围中将“具体行政行为”改变为“行政行为”是否能将交通事故认定行为尚无定论,行政行为是具有行政权的组织行使行政权、执行公务,能直接或者间接产生法律效果的行为。对交通事故认定来说,  2005 年《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法工办复字[2005]1号关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为,可否纳入行政诉讼受案范围的意见》将交通事故认定排除在了具体行政行为之外,现如今具体行政行为已经在行政法中取消,但是该意见对于交通事故认定书的证据性质仍然有效。

实践中交通事故认定行为尤其是有关当事人责任划分的认定部分对当事人的权益会产生影响。而要消除交通事故认定的性质争议,对交通事故认定主体和内容进行修正实属必要。本文认为,交通事故认定书既然仅作证据使用,就必须要简化其内容,取消对交通事故的成因及当事人责任的认定,仅对事实作出称述,将成因分析及责任认定分离到其他机构,减少认定书对当事人的影响,从而减少对其性质的争议。

对交通事故认定改进意见

1)无论是在公安机关交通事故部门内部或是外部设置独立的事故认定机构,其认定的权限都是值得讨论的内容,只有保证认定内容的单一性才能明确其认定的性质,从严格意义上讲其认定的内容已经超出了鉴定结论的范畴,因此,取消对事故成因以及当事人责任认定,将这两个部分归于第三方认定。

2)随着调解机制的介入,公安机关交通管理部门在处理交通事故案件时重心偏向于对于当事人民事赔偿纠纷的解决,忽视了交管部门对于事故事实客观认定的职责,在认定事故责任时也往往被当事人应承担民事责任所左后,造成了认定标准不统一的客观结果。因此在交通事故认定中权力过于庞大,若不能将事故成因及责任认定分离就应当增加相应救济突进,加强权力的制约,复核机关不能仅仅只有上级公安部门,或者是将其确定为行政行为,加入行政诉讼的范围,不能让交通事故认定行为成为公安机关的一次性行为。

3)将发生的各种交通事故同一的划分出责任承担标准,并将其汇编之后,让各地交通管理部门使用。这样能明确交通事故责任的承担方式,让当事人对其承担的责任拥有一个准确的判断,更加公平合理的处理交通事故。也能避免同一案例在不同地区有不同的责任划分的尴尬情况。

交通事故认定作为公安机关交管部门处理实践中大量出现的交通事故案件时,对事故基本事实、发生原因及当事人责任进行认定的行政行为,无论在理论上还是实践中都存在一定的问题,尤其在对当事人权益的保障方面,交通事故认定作为不能对当事人权益产生影响的行为,却在实践中对当事人的权利、义务产生了实际影响,要完善交通事故认定机制、保障交通事故当事人的权益,对交通事故认定的主体及内容进行修正实属必要。 将交通事故认定的主体与交通事故调查的主体相分离,成立专门的交通事故认定机构,能够防止交通事故认定过程中的程序违法,保证交通事故认定客观性及在后续交通事故案件处理过程中的有效适用。而将交通事故认定的内容限定在事实的认定的范围之内,完全排除其对当事人权利、义务的影响,不单能够将交通事故认定行为及其文书的性质予以确定,还能在最大范围内对当事人的权益进行保障。相较于火灾事故认定、医疗事故认定的修正,交通事故认定的一成不变更加显著了其存在的问题。作为交通事故认定中争议最大的“当事人责任”部分,其存在的必要值得讨论,将“当事人责任”部分取消使得交通事故认定完全变成对事故事实部分的认定,确定了交通事故认定行为行政调查行为的性质,也消除了其对事故当事人权益影响的可能性,将当事人相关责任的认定交由具体适用机关进行,有利于对当事人权益的保障。

 

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