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论依法行政推进中的阻力及解决对策 文贺彦

十八届四中全会提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。自十八届四中全会以来,很多行政机关采取多种措施落实十八届四中全会中关于依法治国的目标,但多数成效并不乐观,本文试图分析依法行政难以推进的主要阻力并从律师角度提出解决对策。

一、行政机关内部职权划分不清

行政职权是法律授予行政机关为履行行政职责的权力,依法履行行政职权既是行政机关的权力也是行政机关的义务,行政机关履行行政职权将受到法律、法规、规章的考量,如果行政机关对外的行政行为存在程序或实体上的错误,将会承担一定的法律责任。行政机关往往由于内部职权划分不清,特别是某些行政职权处于失控状态,就会出现滥用职权、超越职权的情形,甚至有行政不作为的情况发生。近年来,全国各地的行政诉讼案件不断上升,大多数案件都是因为行政机关不作为、滥用职权或超越职权引起的,其中大部分案件,行政机关均处于非常被动的境地。究其原因,就是因为行政机关内部对于职权的划分不够清楚。实践中,当行使某些职权时,各部门似乎都很积极,但当出现问题时,各自为阵,不愿承担责任。因为职权划分不清、权责不统一,行政职权没有进行梳理和分配,当出现履行职责或承担责任时,部门之间相互推诿或推卸,自然会出现大量行政行为被诉的结果。

笔者认为,解决上述问题可通过对行政职权的详细梳理并制订权力清单来实现。行政机关对职权的划分不清必然导致权力和责任难以确定等问题,行政机关完全可以通过法律专业人士依据法律及相关政策的要求,对职权进行梳理并根据梳理的情况制订权力清单。近年来,很多行政机关已经认识到权力清单的重要性,并纷纷安排法制部门联同律师、法学专家等法律专业人士出台本行政机关的权力清单。从笔者受某些行政机关的委托出具的权力清单来看,很多行政机关拿到权力清单后,给其工作带来了很大的帮助,主要是明晰了行政机关的权力界限,各部门按照各自的权力分工开展工作,大大提高了工作效率。权力清单可让行政机关各部门明确自己的工作范围和权力界限,解决哪些工作可以为、哪些工作不可为以及可为的工作如何为等具体问题,同时,权力清单可以帮助行政机关及其工作人员了解其法律责任,知道不可为的工作做了及可为的工作没有做好的各种法律责任。因此,我国要实现依法行政和法治国家的目标,出台合法、科学、完善的权力清单势在必行,其价值和意义非常大。

二、行政机关缺乏预防法律风险的意识和规避法律风险的方法

自十八届四中全会以来,依法行政、建设法治政府的目标已被各行政机关所确立,但行政机关长时间形成的惯性思维本能地阻碍着这种意识和行为的转变,致使这种转变较为漫长。行政机关无视法律、不依法办事的现象未能从根本上消除。意识支配行为,在行政决策过程中,政府机关习惯于用权,而不善于用法;侧重于追求实体效果,而轻视程序的规范性;侧重于长官意志作主和执行领导指示,而轻视法律的规定。由于缺乏必要的法律意识,各种政绩工程、样板工程、“三拍”决策工程等仍比比皆是,这其中可能存在的法律风险并未得到有效关注。在市场经济条件下,国家的法治进程并不因某些地方政府部门法律意识的欠缺而停止不前,从而导致地方政府行为潜在的法律风险日渐增多。某些行政机关的领导有较高的法律意识,但是缺乏有效的方法规避风险,经常在各自会议上提到要注意规避法律风险,但在实践中,没有一套完整、科学的方法或制度。

实现依法行政必须要废除和制止行政机关以权代法、不遵守法律规范的行为方式,从行政行为的决策、实施到监督,行政机关都必须依据法律、法规、规章等具体规定来开展工作。首先,应当培养行政机关工作人员的法律意识,特别是领导人的法律意识,当面对具体行政事务时,行政机关工作人员应当考虑是否有法律依据和法律上的障碍,还应当具备防范法律风险的意识,应当考虑在每一起行政事务中,如何将法律风险降至最低。行政机关应当在行政行为决策前,由法制部门邀请法律专家进行充分的研究和论证,帮助行政首长作出合法、科学、可行的决策。实施环节是保障依法行政的重要环节,特别是要做到程序合法,同时,还要注意保留每个环节的证据,避免未来因为证据的缺失而败诉。实施过程中,出现了特殊情况导致不能按照原计划实施的,负责实施的工作人员应当及时提出,由法制部门邀请法律专家进行研究和论证,调整后期的实施方案,保证行政行为在程序和实体上的合法性。

三、决策机制不完善,相关制度不完备

根据《全面推进依法行政实施纲要》的要求,各级政府要建立公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制,实行依法决策、科学决策、民主决策。要全面贯彻和落实纲要的要求,就必须建立健全相应的决策制度,比如对专业性、技术性较强的事项,最好组织相关专家或者委托具备相应资质的机构进行论证或鉴定、评估等;对与人民群众利益密切相关的决策事项,要征求或听取公众意见;对涉及法律问题的事项,由法律专家进行合法性论证。对涉及其他重大事项的决策时,应邀请相关专业人士充分论证,为领导人提供决策依据。实践中,有些地方或部门决策机制和制度并不健全,在作出行政决定前,没有进行相关的调研工作,缺乏必要的论证,缺乏必要的可行性和合法性分析,尤其在涉及公众性、专业性问题方面,缺乏公众参与或者不重视公众意见,缺乏专家论证或者不重视专家论证意见,法律风险分析不足的情况仍然存在。决策事项的合法性因没有得到有效论证,缺乏相应的防控措施,从而给决策事项的实施带来不确定的法律风险。

加强完善相关制度,特别是行政机关内部决策机制是解决上述问题最有效的办法。行政机关的首长作为行政机关的负责人要对其决策的事项负法律责任,面对专业性较强的问题,行政机关负责人必须要听取相关专家的意见,否则无法作出科学、合法、可行的行政行为,并将此类决策程序形成制度,长期坚持下去,只有这样,才可以从根本上杜绝或降低法律风险。

四、行政自由裁量权的随意适用和滥用

自由裁量权的存在,既源于法律法规规章的规定,也是行政权力运行的特点所决定的。就我国行政法律体系而言,存在很多立法上的空白,需要行政机关工作人员根据需要依法自由裁量。自由裁量权给行政机关工作人员执法过程中也带来适用法律上的便捷和高效,面对纷繁复杂的行政管理关系,针对千差万别的行政管理事务,需要由执法机关和执法人员根据实际情况,因地制宜地处理好每一件具体的行政事务。行政自由裁量权的存在虽然合法且必要,但在实际工作中,被滥用的问题却比较严重。对自由裁量缺乏必要的监督、受个人因素影响太大等原因,执法过程中容易出现个案畸轻畸重,损害当事人的合法权益,自由裁量权甚至演变为执法人员谋取私利的工具,进而滋生腐败。行政自由裁量权的随意性进而导致滥用,一方面损害了执法的公正性,导致案件在复议或诉讼中败诉,另一方面,因为容易滋生腐败而给执法机关和执法人员带来行政上、刑事上的法律风险。

自由裁量权适用的前提一定是没有相关法律、法规、规章等规范性文件的规定,同时,一定是建立在遵守法律原则和法律精神的基础上的。很多行政机关在适用自由裁量权时,不讲法律原则和法律精神,任意扩大适用范围,脱离了最基本的原则,将必定留下一颗定时炸弹。行政机关工作人员特别是具有行政执法权的工作人员一定要慎用自由裁量权,每一项法律事务应有法律依据,如果没有相关法律规定,应当参照其他法律规定,如果没有可参考的法律规范,应当根据法律原则特别是比例原则行使职权,即不能突破和超越法律原则,应当在法律原则的范围内自由裁量。行政机关应当制订相关制度,规范行政机关工作人员正确、合法的适用自由裁量权,同时,应当形成监督机制,有制度、有监督,才能很好的规范自由裁量权。

 

 

 

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