雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所一、案情简介
1、基本事实
2014年11月3日，A市B区政府为完成全区重点公共基础道路项目建设，决定征收项目范围内甲户的自建房屋，并送达《房屋征收补偿决定书》，对房屋基本情况、补偿原则、拆迁补偿安置方式、房屋征收期限等内容作了具体说明。甲户不服，遂向A市政府申请复议。复议期间，B区政府提交了书面答复及作出房屋征收行为的证据、依据及其他有关材料。A市政府审查后作出《复议决定书》，予以复议维持。甲户仍不服，向C市中院起诉要求撤销《房屋征收补偿决定书》和《行政复议决定书》。
2、裁判结果
C市中院经审理认为：B区政府在行政复议程序中未向A市政府提交诸如《B区城中村改造房屋拆迁补偿安置实施细则（试行）》、《2010年度A市房屋重置价格的通知》等确定涉案房屋征收补偿标准的证据，违反了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第61条的规定，据此认为B区政府作出的房屋征收补偿决定证据不足，进而判决确认B区政府作出《房屋征收补偿决定书》和A市政府作出《行政复议决定书》的行政行为违法。
二、案例引发的两个问题
从该案的裁判结果中不难看出，C市中院在裁判时将《B区城中村改造房屋拆迁补偿安置实施细则（试行）》、《2010年度A市房屋重置价格的通知》等行政规范性文件视为证据，并以未在复议程序中提交为由认定被告的房屋征收补偿行为缺乏合法依据。对此，难免让人产生这样的疑问：行政规范性文件是否属于行政诉讼中的证据？未在复议程序中提交部分规范性文件是否一定会导致具体行政行为缺乏合法性依据？
三、针对两个问题分析意见
针对以上问题，并结合行政复议、行政诉讼等的相关法律规定，围绕上述案例作出以下分析。
（一）行政规范性文件不应作为证据使用
1、行政规范性文件不属于法定的证据种类
《行政诉讼法》第33条规定，行政诉讼的证据包括：书证、物证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、鉴定意见和勘验笔录、现场笔录。其中，电子数据是2014年11月1日修正《行政诉讼法》时新增的证据种类，但并未增加行政规范性文件。所以，从法条的文义解释来看，行政规范性文件是被排除在行政诉讼的法定证据种类之外的。
2、法律对证据及规范性文件做了区别规定
《行政复议法》第23条规定“被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”
《行政诉讼法》第34条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”
《行政诉讼法》第67条规定“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。”
可见，无论是行政复议还是行政诉讼，立法者均将被申请人或被告应提交的证据和规范性文件以法律的形式作出区别规定，旨在强调证据和规范性文件的不同价值，防止案件当事人或人民法院将两者混为一谈。如果行政规范性文件确定是证据，那么立法者完全没有必要作出区别规定。
3、行政规范性文件不符合证据的基本属性
从证据学的角度讲，但凡证据均应具备客观性、关联性和合法性，无论在何种诉讼中都缺一不可。就客观性而言，行政规范性文件与证据存在显著差别。因为证据的客观性要求其来源于案件本身，并依附于案件事实而客观存在，在其他案件中不可反复适用。行政规范性文件由行政主体制定，而非来源于案件事实，是一种与案件本身不存在依附关系的客观存在，并且在其他案件的裁判中能够反复适用。就关联性而言，证据本身应该是能够证明案件事实发生、发展的过程，是待证明案件事实的一部分。行政规范性文件是行政机关在作出具体行政行为时的操作依据，形式规范、内容明确，不需要经过法庭审理查证属实，不属于待证明的案件事实。更何况，我国目前的行政诉讼制度也不允许法院将行政规范性文件单纯作为证据予以审查。就合法性而言，即要求证据的形式合法、取得合法。形式合法要求证据必须是《行政诉讼法》第33条规定的形式，除此之外均不被认可。据此，行政规范性文件从形式上当然应被排除在证据之外。取得合法要求证据的收集、取得、保管等不能违反法律禁止。行政规范性文件是行政机关依法制定的，其制定、颁布、实施等均有法律的明确规定，根本就不存在所谓取得合法的问题。证据取得的合法性要求对行政规范性文件完全不适用。
由此可见，案例中C市中院将B区政府在诉讼程序中提交的《B区城中村改造房屋拆迁补偿安置实施细则（试行）》、《2010年度A市房屋重置价格的通知》等行政规范性文件视为证据，明显不符合法律规定。
（二）法院不应以未在复议程序中提交部分规范性文件为由一律否定具体行政行为的合法性。
行政规范性文件，即国家行政机关制定的，除行政法规、规章以外，具有普遍约束力的行政措施、决定和命令，是行政机关执行法律法规，行使行政权力的重要手段，也是大量具体行政行为的主要依据。案例中，B区政府在作出征收补偿决定时除依据《土地管理法》之外，还依据了C市政府制定、发布的符合本市社会经济发展情况和城市整体规划的批复、通知、会议纪要等规范性文件，这些文件在包括B区在内的所有辖区范围内具有普遍指导性和约束力。当B区政府在《房屋征收补偿决定书》已将所依据的规范性文件一一列明的情况下，在复议程序中便完全没有重复提交的必要，因为没有其他机关还能比A市政府更了解自己制定的规范性文件，不提交完全不会对A市政府的复议工作产生影响。在此种情形下，基于对实体结果的客观公正和社会公共利益的保护，人民法院应当对行政机关作出的具体行政行为的合法性予以肯定性评价。