雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这是十八届四中全会对各级行政机关提出的新要求。在政府权力清单制度的总体要求下，各级行政机关陆续在其官网上进行了行政职权公开，包含行政处罚、行政许可、非行政许可审批等主要行政职权，但是职责科室、办理流程、配套文书等具体事项尚未十分明确，行政机关工作人员在行政履职过程中仍存在权限不明晰、程序不完备、文书不规范、责任难追究等问题。而依法行政的基本要求是公共行政的运作都要依法进行，无论是权力的来源、载体还是权力的行使都要符合法律规则，更深层次的要求则是公共行政要符合法治的基本精神：民主、理性、公正、效率。
为解决上述问题，进一步加强行政管理，促进依法行政，各级行政机关有必要设计、制定规范本机关行政职能运行的行权手册，通过行政履职可视化、系统化的方式，切实贯彻落实政府权力清单制度，为行政机关工作人员提供一套完整的行权指南。
一、行权手册
行权手册系指对各级人民政府及其组成部门、直属机构的行政职能内容、现行法律依据进行汇总、整理，并根据行政执法的需要，规范行权流程及行权文件，根据行政管理的需要，完善行政机关的岗位责任管理体系，统合而成，为行政机关工作人员提供行权指南的工作手册。
其中，行政职能内容、现行法律依据明确权力来源；行权流程、行权文件规范权力行使；岗位责任管理体系健全权力制衡。
二、价值及意义
十八届四中全会提出推行政府权力清单制度，继十八届四中全会之后，国家又相继出台了一些文件，反复强调和具体落实政府权力清单制度，为行权手册的制定创造了良好的政策背景与社会条件，同时也预示着行权手册将在依法行政建设道路上扮演重要角色。
（一）制定行权手册符合国家全面依法行政的政策导向。
2014年10月，十八届四中全会的召开将依法行政提上了新的高度，推行全面依法行政，明确要求各级行政机关建立行政权力清单制度。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，布置了全面梳理现有行政职权、大力清理调整行政职权、优化权力运行流程、强化权力监督和问责等主要任务。2015年12月，《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》和《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》相继出台，明确强调要大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理。
依法治国是当下的主题词，现代国家治理不同于传统国家治理，主要靠民主、法治和科学，而法治是国家治理的重要手段或基本手段，依法行政是依法治国的重要环节，而制定行权手册是实现依法行政的有效举措。以上都是国家最新颁布的关于建立政府权责清单制度的相关政策。制定行权手册，从权力来源、权力行使、权力制衡三方面规范行政机关的管理，提升依法行政水平，符合现行国家政策导向。
（二）政府现存问题亟需行权手册用以规制。
前已述及，由于行政机关在行权流程、行权文书、岗位责任等方面存在缺失，导致行政机关工作人员在行政履职过程中仍存在权限不明晰、程序不完备、文书不规范、责任难追究等问题。针对这些问题，亟需通过制定行权手册设计完善相关行权要素和职责管理加以规制，逐项排查，全面改进。
（三）行权手册将对政府依法行政工作发挥重大作用。
行权手册的含义和特点决定了它的价值。权力的合理配置是约束权力的关键和前提，一套完整齐备的行权手册，会对政府依法行政工作发挥重大作用，主要如下：
第一，明确政府行政处罚、行政审批、行政监管等行政职能的具体内容、数量；
第二，将政府各项行政职能在各科室之间进行明确的划分，避免相互推诿；
第三，为政府工作人员提供一套行权指南，包括依据的法律法规、办理流程、使用的法律文件、注意事项等，指导工作人员依法行使各项行政职权。
三、行权手册内容
在第一部分我们介绍了行权手册的含义，即汇总、整理行政职能内容、现行法律依据，规范行权流程及行权文件以及完善岗位责任管理体系，统合而成的工作手册。那么，行权手册由何构成、如何制定？
（一）梳理职权内容及法律依据，形成法律法规汇编和科室权力清单。
1、全面梳理相关法律法规规定，按标准进行分类、汇总。
所谓“依法行政”，是指行政机关按照法律规定的程序行使法律赋予其的行政职权。即法律是行政机关行权的前提和基础。因此有必要对行政机关履行行政职能所依据的相关法律法规规定进行全面梳理，按照法律位阶（法律-行政法规-部门规章-地方性法规-地方政府规章-规范性文件）及职权类别（如工程质量、工程安全、房屋管理、物业管理等）标准进行分类、汇总，使行政机关工作人员均能方便、快捷、准确地找到行使行政职权所依据的各种法律规定。通过全面梳理、汇总，形成行政机关法律法规汇编手册，并根据法规调整及时更新。
2、设计科室权力清单，一方面在梳理法规同时进行填写，另一方面交由行政机关各科室结合实务进行填写并提交相关材料。
职权内容是行使职权的基础，为确保行政机关全面履行本机关的行政职权，避免梳理出来的职权缺项漏项，我们在整理法律法规的同时填写科室权力清单，该清单包括职权名称、法律依据、职权类别、办理要件、办理时限、收费标准及依据六个方面内容。另外为增强职权梳理成果的可操作性，应向行政机关各科室出具材料清单，要求各科室按照清单提供日常履职过程中使用的法律依据、法律文书等相关材料，并认真填写权力清单。此后我们将梳理完成的权力清单发给相应科室，由各科室进行核对确认，最后我们根据核对确认结果进行修改完善。权力清单明确了行政机关各科室的职权内容及法律依据，能够有效解决科室之间权限不清、相互推诿问题。
目前行政机关已在政府网站上进行了行政权力公开，但是有些职权的设定依据为地方规范性文件，效力层级较低，随着新行政诉讼法的施行，规范性文件纳入法院审查范围，一旦法院审查认定该规范性文件与上位法相冲突，则行政机关的相关行政活动将缺乏法律支撑，构成行政违法。行权手册会对行政机关的行权依据进行全面审查，发现并汇总与上位法相冲突的规定，为后续解决行权依据得不到法院认可之问题提供保障。
（二）制定、完善行权规则，形成行权流程和行权文书。
我们在提供日常法律服务过程中发现，要求行政机关依法履职（查处某违法行为）的投诉举报事项日益增多，而相关业务科室在前期调查环节往往忽略证据保存（如电话录音、约谈通知、检查记录等），容易导致行政机关在行政不作为诉讼中因拿不出作为证据而败诉。为使行政机关能够依法履行行政职责，充分发挥各科室履职效能，明确划分各科室履职权限，行权手册除在权力清单基础上设置职权名称、职权类别、法律依据、办理要件、办理时限、收费标准及依据外，还设置岗位职责、法律责任，并制定、完善行权流程图、行权文书模板，提示主要注意事项，帮助业务科室正确履职。
1、进一步明确职权内容及法律依据
我们根据相关法律法规的规定，结合行政机关各科室的三定职能，从职权名称、职权类别、法律依据等内容分别对各科室的行政职权进行全面梳理，明确了各科室的行政处罚、行政审批、监督检查等职权，实现了权限清晰、分工明确。
2、设定岗位职责，明示法律责任
岗位职责是行政机关工作人员履行某项行政职能的办事标准，指导工作人员在履职过程中应掌握到何种程度，具体工作内容是什么。法律责任是行政机关工作人员未按照法定要求履行行政职能需承担的不利后果，在行权手册中明示法律责任有助于提高工作人员依法履职的重视度，降低不作为、乱作为的可能性。
3、制定、完善行权流程及行权文书
行政机关在行政履职过程中存在权限不清、证据不明等问题，很大程度上是因为缺失合理的行权流程及规范的行权文书。尽管加强程序制约也许会对效率产生一定的负面影响，但这是防止滥权必须付出的代价。我们通过审核行政机关各科室提供的上级或业务指导部门制作的规则文件，并与业务科室沟通实操做法，在充分调研基础上制定、完善受理、审查、报批、移转、送达等行权流程，配套制定、完善约谈通知书、约谈笔录、现场检查通知、现场检查记录、电话记录单、送达回证等行权文书，进一步加强行政管理，促进依法行政。
（三）完善职责管理规则，形成岗位责任书、考核评估细则及责任追究办法。
权利没有救济途径就难以保障，权力没有责任约束就易生腐败。关键就是要让每个主体各归其位，每个主体的权力都受到法律的严格限制，让真正行使权力的组织机构和个人都能够服从法律，以宪法法律为行动指南。为切实贯彻落实行权手册，增强行政机关工作人员执行行权手册的自觉性和积极性，应在权责梳理基础上设定、修正和完善现有岗位责任；健全内部监督机制，设计制作考核评价办法；确立权责一致原则，落实责任到岗，依法追责。在该工作阶段，将形成岗位责任书、考核评估细则及责任追究办法若干工作成果。
综上，行权手册由权力来源、权力行使、权力制衡三部分有机组成。通过明确行政职权内容及法律依据，规范行权流程及行权文书，以及设定考核评估、责任追究办法，将依法履职可视化、系统化，能够有效帮助行政机关正确履行行政职权，并在全面依法行政的政策背景下发挥重大作用。