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浅析瑕疵行政行为的补正——从保障行政相对人利益角度出发 张玉洁

摘要笔者认为瑕疵行政行为的补正确实存在于行政法律和行政实践当中,用补正这一修补的方式方法修补瑕疵而不采取撤销、宣告无效的方法符合行政法律的实质。基于此,本文着重从保障行政相对人利益的角度出发分析了瑕疵行政行为存在的理论基础和实践情况,从而论述该补正制度存在的意义以及评价该制度在我国的运行情况,同时对制度的建立提出可行性建议,希望为我国建立必要的瑕疵行政行为补正或救济制度的过程中提供一定理论支持。

 一、概述

(一)瑕疵行政行为的概念

1、国外

德国:不合法、不正确或者不适当的行政行为构成了有瑕疵的行政行为,不合法行政行为根据不合法程度有可撤销与不可撤销两种解决方式,而不正确或不适当的行政行为不属于行政诉讼范围。

日本:基本借鉴德国行政法学理论,但强调以“重大且明显”作为划分标准,并且与大陆法系区分认为对瑕疵行政行为只有在重新履行相应程序而不具意义时才有治愈和转换的必要。

2、中国大陆

部分学者认为包括行政违法和行政不当两种情形;部分学者认为仅包括轻微或微小的违法行为;笔者认为瑕疵行政行为应当是轻微违法和不适当行政行为的综合,因为这才与我国现实中判断存在瑕疵行政行为的实际情况相符合。

(二)瑕疵行政行为的主要形式

1、期限瑕疵

所谓期限违法,是指行政行为的作出违反法定的期限。《行政复议法》第三十一条规定:行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定的,经行政复议机关的负责人批准,可以适当延长,并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日。《政府信息公开条例》第二十四条规定:行政机关收到政府信息公开申请,能够当场答复的,应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的,应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的,应当经政府信息公开工作机构负责人同意,并告知申请人,延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

违反时限的行为常见于治安管理行政处罚、道路管理行政处罚、林业行政裁决、土地行政裁决等案件中,如在劳动行政确认案中,被告未在法律规定的60天内作出工伤认定决定,违反了期限规定,即认定为程序瑕疵。行政机关未在法定期限内处理土地权属争议、超过法定期限作出信息公开答复、未按期作出复议决定等情形均属于违反了法定期限。

2、方式瑕疵

具体行政行为的表现方式有书面形式、口头形式、动作形式等。实际上,书面方式是原则,这是法的明确性、减轻证明负担以及行政机关按照规程制作案卷等理由的客观要求。法律规定需以书面形式作出的行政行为,就不得以口头形式或动作形式来作出。如《行政许可法》第三十八条第一款规定:申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。

一般认为,方式主要包括两个方面的内容:一是不得采取法律禁止的方式,如运用法律禁止的手段、方法调查取证。二是违反了法律规定的格式要求。如《行政处罚法》第三十九条规定:行政处罚决定书应当载明下列事项:(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)违反法律、法规或者规章的事实和证据;(三)行政处罚的种类和依据;(四)行政处罚的履行方式和期限;(五)不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(六)作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。

3、顺序瑕疵

作为行政程序要素的顺序是指各个程序步骤之间的先后次序,步骤“就是完成某一程序的若干必经阶段”。任何具体行政行为的实施,无论多简单,都必须按照法定的步骤进行,要先取证,后裁决;先报批、后征地;先裁决,后执行等等,否则即构成程序违法。如《土地管理法》第四十五条规定:征收下列土地的,由国务院批准:(一)基本农田;(二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;(三)其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。如果征收的土地属于农用地的,还应当依照《土地管理法》第四十四条的规定先行办理农用地转用审批手续。因此,若未依法报批,则征地程序违法。

二、瑕疵行政行为补正的意义

(一)对行政相对人利益的保护

一般逻辑上认为行政行为无论瑕疵或根本违法都应该由作出行政行为的行政机关承担不利后果,但是实际情况是行政相对人往往要为行政机关的错误“买单”。行政相对人之所以会参与到行政行为当中通常是出于主动,即就是找到相应行政机关“办事”,行政行为是否作出、何时作出对其有直接影响,而行政机关只是“办事机构”,因此并非分出对错就可以使得事情解决,其实行政相对人最初参与到行政行为当中的目的并没有达到,反而愈发复杂。

比如,行政复议与行政诉讼的结果主要形式是:维持、撤销、确认、驳回诉讼请求。其实,行政复议与行政诉讼的过程就是对一项具体行政行为法律效力结果的判定过程。在这一判定过程中,不外乎有三种设定:1、如果对行政瑕疵行为判定为撤销,并决定行政行为的行政主体重新作出具体行政行为,该行政主体将必然启动一个全新的行政过程进而产生新的行政成本。而重新作出行政行为时,必须具备新的证据,如果没有新的证据,新行政行为将不能作出。如此,行政机关只能放纵行政相对人的违法行为,而保持无奈的“不作为”;2、如果将行政瑕疵行为放置在瑕疵的语境下,我们就可以作出“行政处罚并不违法”的认识判断而维护行政行为;3、如果将行政瑕疵行为定位在违法前提下,必将导致动态行政程序与行政诉讼程序的双重混乱,其不稳定性与茫然性将显而易见。因此,将其定位于“瑕疵”的范围,则问题就较容易解决,且清晰明朗。因此,对行政瑕疵行为确定为可以进行补正的价值意义将是十分明显的。

(二)程序价值

程序本身就应有内、外两重价值体现,外在价值表现于程序是保障权利人实体权利的必然;内在价值表现于公正合法的程序本身就能够体现法的公平正义。所以对于程序违法确实应该区别于实体违法的处理,才能真正发挥程序的功能性即工具价值。瑕疵行政行为的补正正是调和程序双重价值的有效和有利手段。补正制度并非掩盖或否认行政主体已经出现的错误、更不是颠倒是非。

(三)重视行政效率

有些片面的说法认为行政行为只需要坚持公平正义,至于是否效率及时不需要过多考虑,但就如“迟来的正义,非正义”所表达的深刻内涵那样,行政行为不能仅追求形式上的公平正义,也不能一味片面的要有效率。补正制度恰好体现了行政行为应该存有的这两项要求:一则,对存有瑕疵的行政行为进行补正,体现了立法对程序价值的认同与尊重。二则,避免行政资源的浪费,毕竟“补正”比“重做”在资源的需求上要“经济实惠”的多。

三、瑕疵行政行为补正制度的建立

(一)现状

我国历来“重实体、轻程序”的立法传统,导致瑕疵行政行为的补正在行政实际中经常出现,但我国立法却处于空白,补正的规定只是散见于我国现行行政法律规定当中。这种客观实际的存在因为没有立法规定的指引反而显得尴尬,因为对于行政机关而言“法无明文规定,即为禁止”。

(二)我国构建瑕疵行政行为补正制度的具体方式

1、应当系统

系统一词创成于英文system的音译,中文引用后对应外文将内涵加以丰富。系统是指将零散的东西进行有序的整理、编排形成的具有整体性的整体。而于我国对于瑕疵行政行为的补正这一说法尚未普遍肯定,更无从说针对其建立何种制度,也就更无系统而言。法律的滞后性是法律本身天然存在的,但若因人为因素造成的一再拖延确实没有必要。任何制度的形成都必须建立于越发全面、越发完善、越发系统的基础之上,否则这一制度最终是无法继续使用下去的。

2、必须限定

对补正主体、补正时间、补正范围、补正方式均需具体规定加以限定:

补正主体:只能是做出瑕疵行政行为的行政机关,因为所谓的补正应当是行政机关对自己错误的主动纠正行为,不牵涉行政复议甚至行政诉讼,作出和补正的主体应当合一。

补正范围:这是考虑到行政法律要求行政行为必须具有稳定性的特点,行政行为一旦作出不能朝令夕改,否则反而会造成严重的行政违法。其次,必须严格限定在“瑕疵”范围即补正对象不能是明显违法行政行为。鉴于此,应当对能够进行补正的瑕疵行政行为明确列举。

补正时间:如前述补正制度的出现很大程度是考虑程序的效率价值,那么在补正时也必须贯穿该原则。

 

 

 

 

 

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