雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所【摘要】随着我国社会主义法制建设的深入进行，政府在行政工作中面临日趋复杂的法律事务，需要建立政府法律顾问制度以确保依法行政工作质量。因此，近年来各地政府纷纷组建政府法律顾问团，协助政府开展规范性文件的起草与论证、投资项目的法律论证、纠纷预防与调处、信访接待等方面工作，成效较为显著，但也存在政府法律顾问的角色和功能定位模糊，未形成完善的工作制度和服务机制等问题。本文重点从政府法律顾问的建立模式、角色定位、存在的问题及服务机制等方面展开探讨。
【关键词】政府法律顾问 服务定位 制度完善
我国自改革开放以来，“依法行政、依法治国”成为当代政府的一个显著特征，政府法律顾问制度逐步探索建立起来，政府法律顾问在政府依法行政中日益发挥着重要的作用。在此背景下，如何更好地发挥政府法律顾问的作用？政府法律顾问的角色如何定位？探讨和认识这些问题，有助于律师更好地开展政府法律顾问工作，本所多名律师担任了云南省人民政府、昆明市人民政府、县（区）人民政府、乡镇及街道办事处等四个政府层级的法律顾问，现将对政府依法行政的感性认识结合政府法律顾问制度，提出以下探讨和思考：
一、 政府法律顾问的由来
从法治国家的历史渊源看，法律顾问的概念早期主要出现在经济领域，随着社会的进步和发展，法律职业群体为适应不同的法律需求，逐渐形成服务社会和服务政府的分工。政府法律顾问是指由政府及政府部门为处理综合性法律事务或提供专业意见而聘请的法律专业人士。
目前在美国、新加坡、澳大利亚等普通法系国家，大量政府律师在各个领域提供着专业的法律服务。据不完全统计，在美国现有28000多名政府律师服务于司法部、移民局、卫生部、环境保护署、税务总署等部门，与此同时，联邦政府仍然根据需要耗资聘请政府体系以外的私人执业律师，为其提供各类法律服务。在我国香港特别行政区，约有600名政府律师活跃于律政司、法律援助署、廉政公署等政府部门，律政司中的刑事检控科就有约90名政府律师代表政府行使刑事检控职能。从世界范围看，无论是英美法系还是大陆法系许多国家和地区，都已建立了政府法律顾问制度或公职律师制度，尽管法律服务形式不尽相同，但都发挥着重要的作用。
我国的政府法律顾问工作起步于上世纪80年代，深圳市人民政府在1988年9月正式成立了市政府法律顾问室。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》，明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月，吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团，当时司法部高昌礼部长对吉林省的政府法律顾问团制度作出了高度评价。目前在全国范围内已组建8200多个政府法律顾问机构，其人员逐步由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成，其法律专业性大大加强。
二、政府法律顾问的建立模式
目前，我国政府法律顾问的建立模式主要有三种：一是由司法行政部门建立公职律师制度，由公职律师担任政府法律顾问；二是由各级政府及政府部门直接聘请法律顾问；三是由各级政府法制机构负责，组建政府法律顾问机构。其中，各级政府法制部门整合社会各界法律人才，组建政府法律顾问队伍，是目前运行比较成功的模式。
政府法制部门的主要职能是对政府法制建设情况进行综合分析，围绕政府法制工作重大问题进行调查研究，提出意见和建议，为各级政府领导提供法律咨询服务。政府法制部门一方面在政府立法、执法监督、行政复议等领域履行职责，另一方面在大量涉法事务上发挥着参谋、助手的作用。聘请政府法律顾问是将政府法制部门的部分功能外挂，形成内外结合的政府法律服务体系，政府法律顾问机构在组建中主要考虑独立性、专家性、咨询性和服务性。由于政府法制部门在实践中形成了相对完善的工作程序、工作环境，有利于政府法律顾问工作的独立开展。因此，由政府法制部门负责管理、协调政府法律顾问工作，有利于政府法律顾问队伍的稳健发展，和政府法制部门内部人才培养，做到人才聚集和培养发展并重。
三、政府法律顾问的定位与服务
（一）正确定位政府法律顾问的角色
政府法律顾问的角色定位与政府行政管理体制的模式紧密相关，政府法律顾问服务的范围和深度，取决于政府自身的工作要求和对法律顾问作用的认识。当前的政府仍然离不开参与经济建设，但总体已经向服务型和阳光型政府的方向转变。同时应当清醒地认识到，当前政府法律顾问工作是为政府具体行政行为和具体事务提供微观的法律服务为主，兼顾为政府宏观决策提供依据和咨询意见，只有从政府的微观工作中提供有效服务，才能获得政府信任，并逐渐地介入政府的重大决策工作中，充分发挥为政府提供法律咨询服务等作用。
（二）政府法律顾问的服务范畴
根据司法部发布《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，结合笔者的政府法律顾问工作情况，目前政府法律顾问主要涉及以下服务范畴：
1.参与法律、法规、规章及规范性文件的起草与论证
当前法律、法规、规章和规范性文件大多由政府职能部门起草与讨论，文件内容中较多体现政府部门的行政色彩，政府法律顾问可从实务操作角度及立法技巧方面，提出修改建议，使之更加规范和完善。例如昆明市官渡区政府即邀请两名政府法律顾问全程参与《昆明市宝象河水源保护区管理办法》的草拟及论证工作，采纳政府法律顾问提出的合理建议和意见，使各级政府对宝象河水源地实施保护和管理具有可操作性并符合国家法律法规的相关规定。2010年7月，昆明市人大成立了立法专家库，聘任了五名执业律师担任立法专家委员，此举使得执业律师为政府机构提供法律服务的联系更加紧密。
2.为政府行政工作提供法律咨询及专项法律论证
政府行政工作中一些涉法问题难以把握时，需要政府法律顾问提供咨询、探讨与论证，对行政行为的合法性、可操作性以及相应的法律后果等从法律角度提供意见。例如昆明市政府法律顾问在昆明市清理整顿土地市场秩序工作及昆明市投融资体制改革实施方案等重大决策，进行大量的法律论证并提供详尽的法律咨询意见。
3.参与政府重大项目的法律事务工作
招商引资是当前各级政府的工作重点，由于项目投资周期长，涉及法律关系众多，并关系到广大群众的根本利益。因此政府法律顾问必须对政府重大投资项目进行法律论证，参与谈判和拟定合同文书等工作，以保障项目顺利进行。例如昆明市目前处于招商引资和项目建设的高峰时期，昆明市辖区内各级政府法律顾问承担的项目法律审查工作尤为繁重。
4.为政府行政复议提供咨询，参与处理及代理政府涉诉案件。
随着政府参与经济活动也不断增多，导致引发的大量行政复议和行政诉讼，政府法律顾问要对案件的法律关系进行分析，提出应对处理方案，并接受委托代理政府依法应诉，力争在解决问题的基础上取得良好的社会效果。例如政府法律顾问代理一起政府作为民事诉讼被告的案件中，根据工作进展向，及时提交政府及相关部门提交案件各阶段的思路、方案及分析报告十多份，及时与政府领导和法制部门进行有效的沟通，最终取得原被告双方都服判的判决结果。
5.参与涉法信访，配合政府处理突发事件、群体事件
政府法律顾问参与信访工作，积极协助信访部门从法律的角度调处矛盾纠纷，同时为符合条件的上访人员提供法律援助，使部分涉法上访问题得以解决，缓解上访人员和政府的对立情绪，对维护社会稳定起到了促进作用。例如昆明市的政府法律顾问经常性参与市长接待日、涉法涉诉信访接待工作，配合政府处理突发性群体事件（如昆明金座公司非法集资引发的大规模群体上访事件），工作成效得到昆明市委、市政府领导的肯定。
6.配合相关政府部门进行国有企业产权交易、改制和破产工作
在国有企业产权交易工作中，政府法律顾问依据《企业国有资产监督管理暂行条例》等法规、规章，对国有企业深化产权制度改革实施方案出具审核的法律意见书，并协助处理国有企业改制引发的遗留问题。例如一国有企业因改制存在程序瑕疵，部分职工极为不满并不断上访，为此政府专门组织工作组进行处理，政府法律顾问被委任为工作组副组长参与工作，充分发挥专业优势答疑解惑，经过工作组全体同志的努力，终于使之妥善解决。
7.参与执法监督、法律培训及法律理论研究工作
政府法律顾问可以通过参与政府法制部门的执法监督工作，及时发现政府行政执法中存在的问题，提出相应针对性的建议提请政府相关予以重视。同时，政府法律顾问应结合政府及政府部门工作实际，开展法律知识培训工作，提升政府工作人员的法律素质，并将法律顾问实践工作中遇到的新问题开展理论研究，以理论结合实际的方式寻求法律实务措施。
四、云南省及昆明市的政府法律顾问工作概况
为适应加快建设法治政府步伐和全面推进依法行政工作的需要，2004年6月21日，云南省人民政府决定设立省政府法律顾问室，标志着我省正式建立政府法律顾问制度。2005年4月1日起，省政府先后聘任了四任法律顾问，第一任法律顾问16人，任期2年；第二任法律顾问18人，任期2年；第三任法律顾问22人，任期4年；第四任法律顾问23人（含特聘法律顾问3人），任期5年。截至2013年12月, 52个省级部门共聘任法律顾问79人；昆明市、曲靖市、玉溪市等14个州（市）政府设立了本级政府的法律顾问机构，16个州（市）政府共聘任法律顾问127人；全省129个县（市、区）政府中，已设立法律顾问机构的有62个，全省6个各类管委会中，已设立法律顾问机构的有1个，全省129个县（市、区）政府共聘任法律顾问303人，全省6个各类管委会共聘任法律顾问23人。2013年，云南省律师共担任各级政府、政府部门、乡镇及街道办事处的法律顾问1089家。今后云南省将争取县级以上政府机关2017年以前实现法律顾问全覆盖，其他单位2020年以前实现法律顾问全覆盖。
早在1986年6月，昆明市政府即聘请了马军等律师为政府常年法律顾问。2004年10月，昆明市政府通过常务会议决定成立昆明市政府法律顾问室。2006年，昆明市政府出台《昆明市人民政府会议制度实施细则》，明确政府常务会议应根据会议内容将政府法律顾问列为列席人员。2008年，昆明市相继出台了《中共昆明市委、昆明市人民政府关于全面推行法律顾问制度和加强法律学习培训的意见》、《关于加强律师行业发展的意见》和《关于加强律师事务所发展的意见》等文件，进一步推动和健全政府部门法律顾问制度，同时在昆明市《关于推进依法治市建设法治昆明工作规划（2009-2014）》中，明确要求“健全政府部门法律顾问制度，坚持律师行业为政府依法行政提供智力支持”。同年，昆明市政府专门成立了法律专家咨询委员会，为政府依法行政提供法律技术支持和咨询保障。2010年，昆明市出台的《昆明市依法行政考核办法》中，要求“建立健全法律顾问制度，明确法律顾问的工作职责和工作要求，积极发挥法律顾问的作用，主动防范、化解法律风险”。2010年，昆明市依法行政考核目标中对“建立健全法律顾问制度”的考核分值为3分。2011年该项考核分值即上升为8分，考核内容也相对细化（包括法律顾问出具的法律意见书不低于20件的要求），由此可见对政府法律顾问工作的重视程度。
2013年，仅昆明市政府的法律顾问（含法律专家咨询委员）就有412人（次）参与了市政府的重大决策、重要活动、重要合同的法律审查，为市政府在投融资、市政建设、国企改革、信访接待（包括市长接待日）、清理整顿土地市场秩序等工作提供法律咨询，出具法律意见，并从事行政诉讼案件代理以及其他法律事务工作。
截至2013年，昆明市政府共聘请了9名政府法律顾问、19名法律专家咨询委员。昆明市所辖14个县（市）、区均成立了政府法律顾问室，共聘请63名法律顾问，市属42个部门及4个开发（度假）区共聘请116名政府法律顾问。
五、政府法律顾问工作面临的问题
（一）政府法律顾问制度发展不均衡
就全国范围来看，这项制度在部分省区已经比较成熟，部分省区则处于起步阶段，存在着政府法律顾问工作发展不均衡的情况。有的政府部门对聘请政府法律顾问还有抵触情绪，不接受律师介入政府工作；有的采取将本部门领导或政法单位领导聘请为法律顾问的方式，并未发挥相应的作用……这些做法都不同程度制约着政府法律工作的全面均衡发展。因此，只有各级政府充分认识到政府法律顾问工作的重要意义，把法律顾问当成政府决策的参谋、处理纠纷的助手和了解社情民意的桥梁，借助法律顾问的咨询职能和服务功能，促进政府法律顾问制度的全面、协调发展，才能最终形成比较完整的政府法律顾问服务体系，为构建和谐社会和法制政府提供最有力的保障。
（二）政府法律顾问制度建设不完备，法律顾问没有充分发挥作用
笔者认为，政府法律顾问制度应当建立包括聘任制度、联络协调制度、工作评价制度以及法律顾问建议制度在内的一系列制度，更好地为政府法律顾问创造良好的工作条件。
政府法律顾问没有充分发挥作用的原因主要有：法律顾问成员发生变化后没有及时的补充调整，有的顾问成员的工作积极性不够，服务意识不强，提供的法律服务质量不高。而有的政府及政府部门虽然聘请了法律顾问，但是对法律顾问工作的安排也仅限于行政复议和行政诉讼业务，没有全面发挥法律顾问的作用。
(三)政府法律顾问工作滞后化
在许多重大法律事务的初始阶段，政府法律顾问很少得以介入，没有起到在初始阶段从法律方面审查、把关、论证的预防作用，只是侧重于开展后期的救济工作。政府法律顾问参与的法律事务一般较为重大、复杂，但往往是临时紧急接手处理，因为前期没有介入而不了解情况，谈不上深入研究，甚至没有足够时间查阅材料，严重阻碍了政府法律顾问工作的实际效果。
（四）政府顾问律师的日常业务与其政府顾问工作之间的冲突
政府律师顾问的大部分服务费用较低甚至是无偿的，但是其中的执业律师面临着现实的业务收入问题，仅仅依靠奉献难以建立执业律师为政府提供法律服务的长效机制。特别是在处理利益冲突时究竟选择维护律师事务所委托人的权益，还是选择为政府服务之间的矛盾，政府顾问律师往往不易做出选择，有的只能做出放弃正常业务收入为政府服务的选择，虽然解决了利益冲突问题，却不利于法律顾问律师的发展。
六、对政府法律顾问工作的建议
（一）加强对政府法律顾问工作的管理，完善相应工作制度
政府法制部门应加强工作指导，把政府法律顾问工作放到法治政府建设工作中去考量，进一步创新工作制度和机制，重点完善法律顾问的准入制度、考评机制和工作规则及建议制度，扩大法律顾问参与政府法律事务的渠道和范围，要求法律顾问为政府提供优质服务，完善政府法律顾问工作制度。
（二）建立政府有偿法律服务机制
建立政府有偿法律服务制度，是政府购买法律服务理念的产物。对政府法律顾问中的公职律师，应从国家财政和人员编制的角度给予解决，政府还应在财政预算中单列法律服务费用，作为外聘法律顾问的法律服务费。但政府律师顾问与政府之间也并非单纯的经济利益关系，基于社会公共利益的需要，政府法律顾问应将提供有偿服务与无偿服务有机相结合。目前，昆明市的政府法律顾问费用一般为每年1-3万元左右，少数法律事务较多的政府或政府部门的法律顾问费用可以达到每年10万元左右，但要求法律顾问实行一定时间的坐班制。
（三）政府法律顾问应当端正工作态度，努力提升业务水平
第一，政府法律顾问应当不断地夯实法学功底和提升法律服务水平，提供优质高效的政府法律顾问服务，抱有热情参与到政府依法行政、法治政府建设的实际工作中。
第二，政府法律顾问应当勤奋敬业，赢得政府及政府领导认同和信任，做到“有位有为”。同时政府法律顾问应当严守工作规则，并在政府委托的权限内开展工作，对工作所涉及的国家秘密负有保密责任。
第三，正确处理好法律与政策的关系。政府法律顾问的工作内容，经常是法律、政策及社会问题交织其中，甚至法律与政策之间存在着矛盾，因此，政府法律顾问要熟悉掌握政府政策，并对政策的适用后可能带来的法律风险作出判断，及时为政府提供相应建设性意见和风险提示。
第四，加强对社会热点、难点问题的调研，为政府处理同类涉法事务的提供社会效果最佳的解决方案。政府法律顾问的工作不同于一般律师业务，应当具有政治敏锐性和大局观，必须关注当地社会发展过程中的热点、难点问题，并能够以较高的职业水准提出解决问题的方案和措施，协助政府总结经验和教训，维护政府的公信力，从而促进社会稳定和经济建设的和谐发展。
备注：本文得到云南省政府法制办及昆明市政府法制办的资料支持。