论市场经济与行政法治的关系 韦玉丹

【摘要】市场经济与行政法治有天然的联系。经济决定法律，法律要与经济相匹配，一个国家不实行法治，就不可能实行真正意义的市场经济，市场经济的实质就是法治经济。市场经济追求平权与契约自由，社会联结度高，内在要求行政法治。市场经济通过社会大分工内生的利益集团互制，为行政法治的实现提供基本情势和路径。社会结构变迁是市场经济发展状态及程度的根本反映，在尊重市场经济发展根本规律的前提下，行政机关在防止权力滥用的同时实现有效市场规制，提高市场化成熟度，不断推动优化社会结构的进程，是建设法治国家的根本途径。

【关键词】经济；法律；市场经济；社会结构；行政法治

    一、市场经济的行政法治需求

    以市场需求为基础和导向，实现资源的流转配置和经济运行，是市场经济有别于自然经济、计划经济的根本特征。市场经济不是放任的自由经济，市场经济得以良好运行，需要充分尊重价值规律的内在导向作用，也需要行政法治作为外在保障。完备的法律制度保障，使市场经济发展有效避免权力资本支配，实现法治化市场经济。[1]

   （一）市场经济主体的行政法治需求

    市场经济是契约经济，通过经济主体间的契约自由完成交易，而契约自由的前提是市场经济主体拥有独立的财产与平等的地位。拥有独立产权是经济主体得以交易的经济基础，只有明确的产权才能在交易过程中被再次转移和重组，充分实现市场价值，所以，产权必须被很好的保护。同时，市场经济中交易平等的前提是经济主体间的法律地位平等，人格独立，主体之间无隶属关系。保障市场经济主体地位的平等性，且明确其权利义务，确保其享有平等进入市场的主体资格，是经济主体实现公平交易和竞争机会的前提。在这种前提下，经济主体以货币为媒介，实现交易赚取利润。这种摆脱以人品或人情为信用的非人格化交易模式，正是市场经济有别于其他经济类型的本质特征，也是市场经济得以正常运行的根本遵循。如何在这种经济交易模式下维护市场经济主体利益，规制市场内部的违法行为，真正实现契约自由和公平竞争，除尊重市场经济内部的自身发展规律外，必须借助外在的且被经济主体认同的规则予以保障，即有效的法律规制和合法的行政行为保障在外围给市场经济的发展提供良好的秩序和空间保障。

    伴随着市场经济越发达，社会分工越细化，市场参与者之间的联结度就越高，联系也更加紧密，与之相应的社会关系也更加细化。这一动态性特征决定了任何个体都不可能主宰市场经济关系，参与者之间是一种依赖和共生关系，而共生的前提是秩序。另外，社会关系越细化，社会主体之间的互制要求就越强烈，个体统治无法实现，共治便成为社会主体的倾向性选择。[2]共治，意味着民主的社会自治被允许和鼓励，行政权力尽可能少的干预自治，表现在市场经济领域，就是充分保障市场在资源配置的过程中发挥基础性作用，保障市场主体合法的追求最大利益，政府只需在必要时期通过宏观调控等行政手段从外围为市场主体的经济行为提供客观保障。如此，市场主体共治的法治需求，更多的是对行政法治的需求，通过行政法治，约束政府权力，限制和防止权力滥用，市场经济推动下的经济循环才能保证国家循环。

   （二）经济自由的行政法治需求

    市场机制正常运转的基础是市场主体能意思自治和自由交易，这也是市场经济发展的必要条件。契约自由，交易自由，竞争自由等是经济自由的最主要表现形式，其中，契约自由是最基本的前提，也是最基本的法律关系，无法治则无秩序，无秩序则无自由，所以，法必须对契约自由予以确认和保障。在市场经济领域，法对经济自由的保护主要体现在对具体权利和经济行为的保护，这要求法律制定者及其实施者所规范和保护的法律关系主体不只是自然人和法人，随着市场经济的进一步发展，势必会形成强势利益集团和弱势群体的分化，对于强势利益集团，法律应当更多限制其自由和权利，强制其承担更多的社会责任，对于弱势群体的利益则要给予倾向性的保护。对这些不同利益群体之间的权利义务进行合理的配置和协调，是为经济自由提供法律上的可能性，并且，这种表面上存有倾向性的权利保护手段，并不违反法律面前人人平等的基本法治原则，而是为了更好的实现法治的经济自由。

    对经济自由的保障，一方面是不干涉业已形成的行规等交易规则，法律至上要求经济主体在法律允许的范围内依法行使自由权，并且不得损害或侵及他人的合法权益，否则，行政机关有权力依法规制或惩罚有违经济自由的市场行为。行政机关自身不强制干涉市场经济行为及运行模式，是保障经济自由的另一要求。行政机关只有在市场主体存在法律规定的违法行为时，方可依据法律规定行使其强制权力，这种规定为市场主体的经济行为确定了稳定和安全预期，保证市场主体能够充分信任市场及其外围环境，从而大胆的自由行动，积极参与市场竞争。竞争性是市场经济的本质特征之一，明确的交易规则和良好的外部竞争秩序，有效的衡量和约束经济主体的行为，能够降低恶性竞争带来的负面效益，保障交易的可预见性，节约交易成本，这是行政法治作用于市场经济的重要体现。稳定的交易和竞争环境，更能刺激市场主体最大限度地追求自己的经济利益，在联结度极高的经济关系网中，这种稳健的经济行为最有利于实现资源的优化配置和生产要素的快速流转，从而实现促进经济增长的国家发展目标。

   （三）市场主导下社会分工的行政法治需求

    市场经济越发达，与之相关的社会生产关系越交错化，同一分工点上的利益相关者越来越密集，这种情况下，这些利益相关者更容易形成不可分离的利益关系群，因分工不同，利益关系群也呈现出多元化的趋势。这些利益关系群以其相对固定的利益圈和市场区域为中心不断追求自身利益，并且逐渐形成具有相对稳定性的利益集团。同时，由于社会分工的不可分性，各利益集团的联系相对紧密，使其具有相互依赖性，这种客观均势造就了谁也离不开谁的格局，这种格局具有高度联合性、互制性和强大的共同行动力。在这种态势下，想要实现和维护各利益集团的利益，唯有一种被大家所共同认可和遵循的，并且有利于实现利益集团目标的规则和约束体系，才能维系这种强势状态在相对稳定的过程中实现发展。从这个角度讲，任何外界因素不可随意的进入和干涉社会分工内部的运作模式和状态，否则，一切将进入无序状态，而避免外界因素的干扰当然且重点包括了避免行政权力的强制性介入。

    从这个意义上讲市场化的社会分工促生了行政法治的实现。利益集团遵循为利益群所认可的规则追求其利益最大化的过程中，以其强大的均势力量极力维护这种稳定态势不被打破，这种基于生存和发展需求的内在控制力，从根本上外在的限制各种干扰因素的侵入和干涉，尤其以行政权力的肆意扩张为主，解决了这一问题，市场主体才会在没有特权和强权的情况下，更好的遵循法律规则，良好的效果才会辐射至整个市场经济社会，从而步入成熟的法治经济时代。[3]这一逻辑折射出，只有迅速发展的市场经济才会对政府权力产生内在挟制力，规范政府行为。如此，市场经济的内在发展需求不仅明确了对行政法治的强烈认可和追求，更加快了法治服务政府的建设进程，行政法治以确保市场规律优先为原则，在扮演好政府“守夜人”角色的同时，更加注重清除干扰市场经济发展的不良因素，为实现法治奠定坚实的政治基础和有利的市场环境。

    二、市场经济发展与社会结构变迁

    市场经济的快速发展大大加快了传统的农业社会向工业化、城市化的现代社会转型，与之相适应的政治文化等制度建设不断跟进，市场经济体制日臻完善，社会结构的变迁成为必然。

   （一）市场经济影响下社会结构变迁的主要表现

   （1）城乡结构

    城乡结构变化是市场经济作用的最直接体现。市场经济萌芽初期，农村人口占社会人口的绝大多数，城市人口较少，农村支持城市。伴随着市场经济的深入发展，社会分工细化，客观上需要更多的劳动力融入到社会大分工中，这样，大量农村人口不断涌入市场经济相对发达的城市地区，伴随着生产的不断发展，城市人口的比例不断上升，城市化率提高，城市支持农村的发展趋势加强，逐渐实现城乡协调发展，实现城乡一体化。[4]常态市场经济发展下的城市化与工业化进程应该是同步的，但由于市场经济主体有限理性和市场经济发展本身存在缺陷，使得市场经济作用下的城乡结构并不必然实现正常转轨，加之国家未必能理性且具有前瞻性的制定与市场经济发展程度相匹配的体制制度，往往容易造成城乡关系不合理不协调，城乡分化过于明显，城乡收入差距拉大等现象。市场经济发展过程中出现并在一定时期内存在城乡二元经济社会结构的现象是正常的，但若这种现象持续性存在并且二元结构更趋明显，则势必是一种病态市场经济的畸形产物。

   （2）人口结构

    市场经济的发展促使社会财富增长，提高社会整体的生活水平。市场经济发展初期，其带来的财富增长和相应医疗水平的提高必定会刺激人口短期内的快速增长，同时死亡率相应下降，劳动人口因为负担轻而可能增加积累，社会发展进入人口红利期。伴随着市场经济的不断成熟，人们的生育理念发生变化，更愿意少生优生，人口出生率渐趋下降，社会面临的老龄化问题显出，并且在一定时期内呈上升趋势。人口负增长的直接不良影响就是社会生产的节奏变慢，对社会的长远发展十分不利，国家必须通过颁布系列鼓励生育的政策扭转这一逆势，同时实施惠及社会的福利政策，确保人口稳定，从根源促进市场经济发展。

   （3）就业结构

    市场经济渐进发展的过程就是从传统的农业农村社会向工业化、城市化、现代化社会转型的过程，是大量农业劳动力逐步转变为二三产业从业人员的过程。市场经济运转过程使大量的生产资料相对公平的被市场主体享有且得到自主经营权，大大提高了生产力水平，提高了生产资料的利用率，市场化水平不断提高。同时，在生存压力和利益刺激的驱使下，农业剩余劳动力大量涌向城市，产业结构由以第一产业为主向以第二、三产业主导的结构转变，劳动力的产业化转移引发了产业结构变化，即产业结构的变化直接导致经济结构的改变。当然，并不意味着市场经济的发展必然的造成上述就业结构的转变，这也与社会政策密切相关，体制性障碍往往导致社会资源流动不畅，由此，科学理性、审时度势的制定和实施适应社会发展的法律法规是关键。

   （4）社会阶层结构

    市场经济的不同发展阶段，社会阶层结构形态也不同。市场经济的发展结束了社会阶层结构单一的现象，不断出现新的社会阶层和群体，形成新的社会阶层结构。随着市场化水平的提高，社会各阶层的位序逐渐确立并相对稳定，但各阶层的人员流动现象并未终止。社会阶层结构是社会结构中的核心结构，也是整个社会结构的客观反映。人口结构、就业结构、城乡结构等方面的不合理状态，直接影响社会阶层结构的演变，从这一层面讲，社会阶层结构是整个社会结构的表现。一个实质意义的现代化市场经济国家一定要有一个现代化的经济结构，也一定要有一个现代化的社会阶层结构，即拥有各种社会资源，处于较高地位的社会阶层的规模应该很小；拥有社会资源少、社会地位低的社会阶层的规模也要小；社会中间阶层的比例应该非常大，中间阶层应该拥有相当多的社会资源，生活水平相对较高，这样才能确保他们成为促进政治社会稳定和经济文化发展的重要力量。一个国家形成了这样的社会阶层结构，这个国家也就实现了现代化。但因种种原因，社会阶层结构往往呈现不合理状态，这就需要行政机关依据法律，深化改革[5]，创新和制定适宜的社会政策，调整城乡、区域和就业结构，引导形成一个合理的开放的现代社会阶层结构。

    市场经济影响下的社会结构变迁，是不断优化的过程，但并不是绝对优化的过程，过程中出现的问题，必须通过改革予以解决，而改革必须是建立在充分尊重市场经济基本规律的前提下，坚持法律至上，坚持行政法治。在这个过程中，或许某些具体规制手段的实施会损及重要市场主体的重大利益，打击其参与市场的积极性，甚至会影响行政机关享受市场经济发展带来的利益，但长远的看，只有理性化、职业化、遵纪守法的官僚才能为市场规制发挥有益的作用，“打铁还需自身硬”，为防止行政行为的任意性，行政机关必须提高自己的行政能力、预防和应对市场风险的能力，循序渐进，力争改革约束经济发展的体制，不仅不能凭借自己的有利地位攫取市场经济发展带来的福利，更应该杜绝和打破因市场化发展形成的强势利益集团对经济市场的垄断和控制局面，从实质上避免畸形利益关系格局的形成，还原经济市场平等参与、竞争的环境，为社会结构的不断优化提供条件。

   （二）社会结构变迁是市场经济发展状态和程度的反映

    市场经济主导下的社会分层是一种经济分层，因为市场经济主导了利益分化的过程，使得利益主体不断多元化，多元利益主体的形成又促使利益关系和利益格局的形成，故，利益格局的变化与社会结构的变迁密不可分。[6]进入工业化初期，社会结构发生初始变化，是市场经济发展萌生新的社会结构因素的最直接体现，同时，这种初始的变化使得利益关系和利益格局处在一种相对主动且不稳定的状态。当市场经济发展进入相对成熟的阶段后，社会结构形态相对稳定，定型化的社会结构反过来影响社会利益关系和利益结构的变化。当然，上述定型化的社会结构并不是恒定的结果，而是一个变化的过程。不同时期不同社会特征的出现，就是社会结构不断变迁的反映，比如贫富分化严重，劳动力压榨等，这些特征并不是一个表面的短期现象，而是由一种稳定态势演变为时代特征。这样，上述问题就不是行政机关通过简单的外部政策性干预可以解决的。伴随着经济市场的发展，各阶层之间的边界逐渐形成，例如居住差异，高级住宅区与贫民窟的差别不仅仅是收入的差别，更代表着不同社会阶层的划分。不同社会阶层思想价值体系差异的存在，使人与人之间的隔阂和距离感更强，不同阶层之间的流动变得困难。   

    定型化的社会结构，对行政法治与社会改革都产生了很大的影响，这很容易造成改革措施的实践效果仅造成表面化的社会影响力，最后的利益结果并未发展实质性变化。并且，改革如果触及很多关乎社会主要发展经济命脉的市场领域，其关涉的不仅是社会的经济稳定，更涉及社会稳定的大问题，如果改革造成社会结构在短期内的大地震，其非但不能解决好市场经济发展带来的弊病，反而会使社会现状更糟。所以，如何解决发展导致社会结构变迁过程中出现的问题是行政法治的核心任务。

    三、行政法治匹配下的市场经济

    又稳又快发展的市场经济一定是法治的市场经济，法治市场经济过程中如何发挥行政机关的作用至关重要。市场经济与行政法治互相作用，缺失市场经济的发达和稳定运转，行政法治无从谈起，而能否做到行政法治直接与市场经济的成熟度内在相关。市场化的过程是市场机制覆盖经济领域和生产资料交换环节的过程，因此，国家必须充分尊重市场经济的内在发展规律，尽量限制和排除行政机关对市场经济领域的干预，从实质上深化提高市场化水平。从市场经济利益集团的角度讲，如果利益集团之间没有形成普遍互制性，在国家控制下的浅度互制仅是不成熟的市场经济，这种浅度互制，并不能产生普遍的法治趋势。所以，政府必须依据强有力的制约和监督机制，从外围保障市场经济的良好发展趋势，加强利益集团之间的互制性。当市场经济渐趋成熟后，以利益集团为主导的市场主体将积极实现经济主导权向民主政治参与权的转变，力图通过分享国家权力，抵制强权与专制，营造更有利于其发展的民主政治环境。[7]这种基于集团互制而形成的分权动力，这样，行政法治与市场经济发展相互作用，相辅相成，最终使表达分权制衡的民主政治得以形成。

    深度优化社会结构是行政法治促进市场经济发展的又一重要作用。随着经济收入的差距悬殊越来越大，各阶层之间的分化更加清晰，阶层的独立意识不断强化，从积极的一面看，这是市场经济发展的必然产物，但这种趋势长期得不多规制和控制，忽视只有实体经济大力发展才能从根本上推动国家发展的规律，就会影响和改变国家的政治权力结构，造成社会群体过分追求和崇拜权力、过分集中的痼疾，极易增加社会的不稳定因素。所以，行政法治必须保障民众主导政治国家的权利，表现在市场经济领域，就是保障有序且自由的市场环境，建设多元利益集团因普遍互制而形成的民主政治根基。没有底层挤压出来的政治制度动向和具体推动者，民主政治不可能形成或者即使形式上形成也会在实际生活中被异化为非民主制度的制度替代品。[8]因此，从市场化和民主化角度来看，创建责任政府必不可少，它是现代市场经济体系的重要组成部分，是一切向现代市场经济转型国家必须确立的政治基础。现代市场经济的自由交易和公平竞争要求市场经济天然地追求法治，只有在法治条件下，人的基本权利才能得到保障，公平的游戏和经济规则才能得到遵守。有效率的经济组织是经济增长的关键因素，而这个组织的扮演者唯行政机关不可，约束自身的同时建立制度化的设施，并确立财产所有权，把个人的经济努力不断引导为一种社会性的活动，使个人收益率不断接近社会收益率，深化市场成熟度，优化社会结构，最终为市场经济的发展提供一个稳定的政治环境，从而实现建设法治国家的根本目标。