雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日由七届全国人大第二次会议通过并公布，自1990年10月1日起施行(下称90行政诉讼法)。该法分为11章、共75条，规定了制定这部法律的目的和基本原则、行政案件的管辖、行政案件的受案范围、行政诉讼当事人及参加人在诉讼中的权利义务、行政诉讼的证据、行政案件的起诉与审理及执行程序等内容，其中，在第二条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”二十四年后，2014年11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了修改行政诉讼法的决定，本次修改系行政诉讼法实施后的首次修改，修改内容涉及六十一项，新增条文二十八条，修改决定自2015年5月1日起施行(下称15行政诉讼法)，其中，最为笔者关注的是本次修改将《行政诉讼法》相关条文中的“具体行政行为”全部修改为“行政行为”。
自90行政诉讼法实施以来，根据行政对象要素的不同，即行政行为是否对特定的公民、法人或者其他组织作出，将行政行为分为抽象行政行为与具体行政行为，结合90行政诉讼法第二条，此种分类的结果就是只有具体行政行为才具有可诉性，实践中，被告行政机关经常以此为由对行政诉讼原告提出抗辩并获得法院支持。但15行政诉讼法实施在即，如何理解《行政诉讼法》修改后的“行政行为”将对行政机关今后行政诉讼案件中的应诉答辩产生重大影响，在此，笔者谈下自己的理解。
一、90行政诉讼法实施后对具体行政行为的理解。
1、90行政诉讼法实施后，并未对具体行政行为进行定义，只是以例举的形式，在第二章受案范围中通过两个条文予以规定。其中第十一条规定“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；（七）认为行政机关违法要求履行义务的；（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”第十二条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（一）国防、外交等国家行为；（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；（四）法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为。”
2、已废止的1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》第1条曾对具体行政行为有过定义，指：“国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”简而言之，即指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为，但这一定义遭到法学界的诸多诟病。
3、在2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中，最高人民法院再没有对具体行政行为进行定义，但最高人民法院参照全国人大在《行政诉讼法》中例举的方式，通过对不具有强制性的行政行为、具有普遍约束力的行政行为以及行政机关内部奖惩、任免行为的排除，对具体行政行为的概念作了解释，但从广义的行政诉讼角度看，抽象行政行为、内部行政行为均未纳入受案范围在客观上反映了我国的行政诉讼制度仍然处于探索发展阶段。
二、普遍意义的行政行为。
行政行为是指行政主体根据法律或授权，作出能够产生行政法律意义的行为。也有学者将行政行为定义为由公共行政实体依据其行政法所赋予的权力，并针对一单独个别的情况，作出一个对外产生积极或消极法律效果的决定或命令。但不论任何定义，学界通说认为行政行为应具备如下要素：
1、主体要素。
行政行为作出的主体必须是行政主体，即必须具有行政主体资格，能以自己的名义作出行政行为，并能独立承担法律责任。根据15行政诉讼法，能够成为行政主体的是行政机关和行政机关工作人员或法律、法规、规章授权的组织，其中，由于行政行为通常是由行政主体的具体工作人员实施的，因此，具备法定条件的行政机关工作人员是行政行为的行政主体之一。
2、职权、职责要素。
行政行为是行政主体行使行政职权、履行行政职责的行为。通说认为应包含行政立法权、行政许可权、行政确认权、行政检查权、行政奖励权、行政物质帮助权、行政处罚权、行政强制执行权、行政合同的签订权、行政复议权、行政指导权、行政裁决权和其他行政职权等及职责。
3、行政法律要素。
行政行为是具有行政法律意义的行为。因行政行为是行政公权力作用于私权利的行为，对私权利必定产生影响，这种影响是行政主体依职权或职责追求或否认的，这是行政行为区别于民事行为等法律行为的本质。
三、15行政诉讼法中的“行政行为”。
1、15行政诉讼法中未对“行政行为”给予明确定义，只是将原90行政诉讼法第十一条的八项内容扩充为十二项，在受案范围中加入了行政许可、行政确权、征收和征用决定、行政机关侵犯自主权或者农村土地承包经营权、行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争、行政机关违法集资摊派费用或者违法要求履行其他义务等内容，而对大家关注的针对“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的诉讼，人民法院仍然不予受理。
2、15行政诉讼法中新增第五十三条，规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”该条虽然赋予了公民、法人或者其他组织作为原告有权对行政行为所依据规范性文件的合法性提出审查，但审查范围太过狭小，结合《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》等，合法性审查缺乏可操作性，有待《立法法》修改或最高人民法院制定司法解释。
综上所述，笔者认为《行政诉讼法》虽然已将“具体行政行为”全部修改为“行政行为”，但在目前及以后一个阶段内的行政诉讼中，“行政行为”等同“具体行政行为”。