《食品安全政府监管法律问题研究》 张玉洁

    一、食品安全政府监管之基本原理

    (一)食品安全的概念

“安全”本身的词源含义就是“与危险相对，代表着一种不危险的状态”，其本身当然是法律所追求的基本价值之一。孟德斯鸠先生所著的《论法的精祌》里这样说的：“人的安全乃是至高无上的法律”。人们对食品安全这一概念的认识，经历了一个逐步明朗的过程。从一开始认为食品安全就是能够获得足够食品的可获得性，到只有安全的食品才具有的可食用性，再到现在，直到解释食品安全的概念须注意食品的营养性及潜在危害性。

    （二）食品安全监管

 1.何谓“监管”

 “监管”一词，源自现代英语词典，即regulation。主要有两层含义：其一，官方的规则或命令；其二，基于规则对某事的控制，包括对某一活动或某一程序的控制。一般意义上的监管是指某主体为使某事物正常运转，基于规则对其进行的控制或调节。按监管主体的不同，监管通常可分为政府监管和非政府监管。政府是法律授以监管权的主要对象，经授权的政府采用特殊的行政手段或准立法、准司法手段，对企业、消费者等行政相对人的行为实施直接控制，国家很多监管机构的全名就包括“监督管理”的意思，例如国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理总局等，这也是最能体现监管内涵的,但不代表监管主体仅限于政府。

 2.食品安全政府监管

“政府监管”亦称“政府管制”或“政府规制”。[1]从本质意义上讲，是指具有法律地位的相对独立的政府管制机构[2]，为追求经济效益和社会效益的帕累托最优及维护社会公平和正义，依据法律授权、凭借法定的权力，通过制定规章、设定许可、监督检查等行政处理行为，对经济及其外部性领域和一些特定的非经济领域采取的调节、监管和干预等行政行为，目的是弥补市场失灵，促进市场竞争，实现社会福利的最大化。由于食品本身的特殊性，也因此使得食品安全监管不同于其他一般消费品的管理，除了要依靠市场主体在维护自身利益外，政府是绝对不能缺席食品安全监管的。

根据政策目标及手段的不同，一般将政府监管划分为经济性监管和社会性监管两类。经济监管侧重于处理企业间及企业和消费者之间纯粹的经济关系，政府针对市场准入、价格、商品或服务质量等普遍服务，通过制定特定产业的进入、定价、融资以及信息发布等政策进行的调整。社会性管制的一个重要特点在于它的横向制约功能，只要某一产业内的企业行为不利于改进社会或个人的健康、安全，损害了社会福利，都要受到政府相应的社会性监管。

    二、食品安全政府监管的必要性分析

    （一）食品安全政府监管的法理学依据

    平等、正义、自由作为法的基本价值已成为学界共识，而“安全”价值通常只被认为是实现正义价值的一个相关因素，似乎没有独立意义，其实不然。安全是秩序形成的基础前提，若人人处于“慌乱不安”之中，则只会想方设法自保，往往忽视社会秩序的建立。2008年的全球金融危机，便凸显了安全价值的重要性，这次危机再次告诉我们“市场经济就是法治经济”的道理，安全价值是金融业稳健运行的支撑。经济法律中的安全价值与传统民事法律意义上的安全价值略有不同。观察当前我国食品安全法律监管领域存在的诸多现状，恰恰需要将安全价值理念渗透到立法、执法、司法等各个环节中。食品安全不以“安全”为先，这本身就是定位错位。博登海默曾说过：“追求安全的欲望促使人类去追寻一种公共保护，以抵制一个人的生命、肢体、名誉和财产所受到的非法侵犯”。[3]对国家和社会而言，食品作为人们生活之基础，如果食品安全出现问题，会影响到民族与国家的生存和发展。

    （二）缓解食品市场信息不对称

政府管制的另一个目标就是缓解信息不对称导致的社会性危害。信息不对称是一个相对概念，一般出现于消费者与食品生产销售企业之间，消费者处于信息掌握的弱势群体。具体包括两种基本类型：隐藏行为（隐藏人们关于行动方面的信息）与隐藏知识（隐藏有关事物特征的信息）。[4]经济学家通过实验证明：市场信息完全畅通准确，百分之百的市场竞争是不存在的。具体解决该问题的方法就是由食品安全监管机关合理介入，平衡这二者之间的信息不均衡现象。只是，食品安全监管部门到底不是直接的市场交易主体，它只能通过间接行政督导的方式监管食品企业。具体会采取一些定期考核、不定期抽查、发布食品安全标准、实施食品安全监管政策的手段。以上方法是否有效，主要看监管机关的行政执行能力，以及行政监管立法是否先进或是否始终被完善。

    （三）食品安全问题形势严峻

    首先，食品安全属于公共安全领域范畴，如果食品存在安全问题，将会直接危害公众生命健康，且借由食品进行的违法行为的后果带有不确定性和扩散性。改革开放以来，我国食品生产加工业取得了持续快速的发展，在我国食品加工业取得骄人业绩的同时，也由于存在产地污染情况严重，食品生产加工水平较低，在食品生产加工过程中掺杂使假、滥用添加剂、用工业原料和病死畜禽肉加工食品的违法犯罪活动等原因，使得我国食品安全形势十分严峻。从目前统计的数字看，中国每年食物中毒人数约为 20-40 万人，但这个数字尚不到实际数字的1/10，也就是说，中国每年食物中毒人数至少在 20-40 万人。[5]尊重和保障人权是民主政治的基本价值，人权的本质是要求自由和平等，实质内容和目标是人的生存和发展，而食用安全就是是公民基本生存和发展权利的本质体现，如果不能保障公民基本的食用安全，谈其它任何权利保障都是空话。

    三、我国食品安全政府监管存在的问题

    （一）食品安全政府监管法律体系不完善

    1.食品安全政府监管法律效力低

    追求利润是违法者置人民生命财产于不顾、非法生产经营的主要动机，因此，提高违法成本、加大打击力度是根治不法行为，保障食品安全的有效途径。我国对食品安全法律责任的规定过轻，相关法律只笼统规定“造成食物中毒事故或者其他严重食源性疾病，对人体健康造成严重危害的，依法追究刑事责任”，达不到对违法者惩治的目的，造成一部分生产经营者心存侥幸。再者，由于食品安全法律法规与刑法之间没有很好的衔接，使有毒食品生产者、食源性疾病的肇事者被查出后向司法机关的移送率较低，判刑的更少，法律的威慑力不足以起到应有的震慑作用。

 2.立法解释缺乏及时性和权威性

 根据食品安全监管工作的实际需要，国务院各部门制定了一些配套的部门规章、地方政府规章，但不同部门在解答基层实践中遇到的具体问题时，对法律法规的解释并不统一，使得基层工作难以展开。例如“毒豆芽”事件，该事件在沈阳甚至全国来说，并不是一个“新生事物”而是一个由来已久的老问题。一个小小的“豆芽”却牵涉到工商、质监、农委会、公安四家，在实际管理过程中必然出现职责权限交叉不明的地方，所以需要各地逐级向上级部门请示，但上级部门给出的答案不同，这直接的后果就是造成各地监管职责和监管方式不同。食品安全关乎人民群众的身体健康，食品安全危害不可逆转，因此有必要明确权威解释机构，对食品安全法律法规的解释也应及时、统一。

   （二）行政权力自身的缺陷

    处理食品安全问题依托于我国经济立法的同时，还必须协调利用行政管理手段，这势必牵涉行政立法，但我国先行行政立法存在诸多缺陷。首先是行政组织法体系的不完善。根据民主和法治的原则，任何行政机关的存在和运作都必须有组织法的根据、有人民代表机关的授权。也许是两千多年中央集权传统的惯性让很多人习惯了行政部门的强权，政府也习惯采用行政手段而不是通过立法来进行机构设置和权力配置，这样使得我国的行政组织法体系非常薄弱。目前国内只有一个中央级别的《国务院组织法》，且该法仅有11个条款，国务院的部委直属机构、办公机构均无相应的组织条例。具体到承担食品安全监管职能的食品药品监督管理局、质检局、工商局、卫生部等几大主体部门，根本就没有与之相对应的行政组织法，这些部门的法律地位、组成结构和职权都是通过大量的部门或者地方规范性文件来确定的。这些行政规范性文件法律位阶太低且随意性较大，容易导致部门重叠、监管混乱和机构反复等情况。

从“权力”的词源意义出发，它是指特定主体因某种优势而拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量。首先行政权天生带有侵略性，很容易让其超越法律，甚至在没有法律授权的情况下滥用行政裁决。[6]所以，行政人员归根结底属于“经济人”范畴，考虑问题时仍会从自身角度出发，加上对法律理解也有不同，多数情况下会凭借自己的价值取向使用行政权力，这自然加剧了行政权力的任意性。最后因为行政权力应用灵活，充盈在社会各个角落，具备天然扩张性，若使用不当，就很可能会“以管制为名，行干扰之实”，阻碍经济发展。以上是行政权自有的扩张性、侵犯性、任意性的表现，这在其它权力行使中是很少出现的。当行政权力拥有者，面对行政相对人居高临下，发号施令时，如果掌握不到分寸，就极易带来危害。所以在我国的法制建设中，对行政权的态度基本是以制约为主，既包括内部的制约，表现为内部相关部门的牵制，同时还包括外部制约，主要表现为权力机关、检察机关以及人民法院的监督等等。

（三）分段监管造成的高成本、低效益

 分段监管是将食物的实际产业链条，人为地割裂开来分配给各相关机构管理，这种人为地分配含有主观因素，会导致监管的不连贯，造成食品安全得不到有效监管的情况。[7]如果要保证这种分段监管体制的有效运转，就需要在国家层面对各监管机构的权限进行合理规划，明确分工，力求实现重复监管最小化、监管无缝化。我国现行食品安全监管体制仍是在原有各部门职能的基础上进行延伸，仍由不同部门负责食品生产链条的不同环节，经过实践证明，这种食品监管体制已经越来越不合时宜。众多部门之间要么职能交叉重叠，要么漏洞百出，很多食品安全的重要方面都没有有效规制，自然形成了食品安全监管真空。再者，管理主体不同，依据的法律不同，使食品监管手段方式以及责任的追究等问题出现很大差异。

    四、国外食品安全监管经验及启示

    （一）国外经验

    1.欧盟

    欧盟作为全世界最大的食品与饮料的生产区，其食品与饮料产业拥有 2600 多万雇员，其中 30%雇员在中小型食品企业就业，每年有 500 亿欧元的农产品、食品和饮料出口。欧盟食品安全监管体制包括欧盟和各主权国家两个层次。为了增强公众对食品安全的信心，更好的监控欧盟内部生产及进口食品的安全，除了完善法律制度外，欧盟还成立了食品安全监管机构。欧盟食品安全局、欧盟公众健康消费者保护部和欧盟食品与兽医办公室是食品安全监管机构的主要组成部分。其中由2000 年成立的欧盟食品安全管理局负责监测整个食物链的安全，其下设管理委员会、行政主任、咨询论坛、科学委员会和 8 个专门科学小组。欧盟快速预警系统覆盖了欧盟所有的成员国，对信息实时的进行分析和搜索，一旦出现危机，就马上进入危机管理状态，运用已收集整理好的信息来应对突发事件，及时的采取有效的应急措施，并向公众发布信息确保消费者可以安心的同时防止事态进一步扩大。2002年对该系统进行了大幅度的调整，极大的方便了欧盟各个成员国之间食品安全信息的交流。

    2.美国

    美国食品安全监管体系中最重要的决策基础就是科学的风险分析，包括风险评估、风险管理和风险信息的交流和传播。风险评估使管理者及时了解问题的严重性，有助于管理机构对风险管理作出适当的反应。条例的制定与修改过程都为公众预留了前期讨论和评论的空间。首先“广而告之”，向公众发布风险评估信息，其后，就鼓励被管理者、消费者等其他利益相关方，参与食品安全法律、法规、条例、政策的制定与修改，且规定所有公众的意见都必须得到回应，收集这些反馈信息并经汇总后，有利于决策机构更全面深刻的做出决策。如果出现了一时难以解决的复杂难题时，就需要咨询管理机构之外的其他专家。咨询方式由管理机构自由选择，或是对外召开公开会议或是对内召开专业的咨询委员会会议。召开公众会议的方式灵活简便，目的是征求公众对某一主题领域或管理机构未来计划的建议。相反，召集咨询委员会议则比较正式。但不论是召开公众会议，还是咨询委员会会议，一般都在“联邦注册”期刊中公布。这赋予了任何组织或个人对管理机构的决定有异议时，都可以诉诸于法律解决的权利，同时也恰如其分的体现了联邦法律系统在食品安全管理中的关键作用。如果法庭发现管理机构没有遵守法律规定，或者没有履行程序化要求，且没有合理解释，司法机关有权否决管理机构的决策。因为食品各行业不仅要保证食品的安全，而且有遵守法律和管理条例的责任。

    3.日本

    日本自2003年起就建立了一套涵盖全部食物链的食品安全风险分析体系，是食品安全保障措施最完善的国家之一。日本完善的食品安全监管体系可以从两个方面体现，一是保障食品安全完善的法律法规体系，《食品安全基本法》和《食品卫生法》是日本保障食品质量安全的两大基本法律。二是以风险分析为核心理念的食品安全监管体制。

日本的食品安全监管体制以风险分析为理念。风险是指由于食品中的某种危害而导致的有害于人群健康的可能性和副作用的严重性。风险分析，是指通过对影响动植物源性食品安全质量的各种生物、物理和化学危害进行评估，定性或定量描述风险特征，并在参考了各种相关因素后，提出和实施风险管理措施，并对有关情况进行交流的过程，是一门正在发展的新型学科。具体负责日本食品安全的监管部门主要有食品安全监管委员会、厚生劳动省、农林水产省。食品安全委员会执行风险评估的职能，同时也是农林水产省与厚生劳动省的协调部门；风险管理的职能由农林水产省与厚生劳动省两机构根据食品安全委员会的风险评估结果、配合自己的管辖范围具体实施；风险信息交流由上述各机构联合实行，综合性的风险信息交流由食品安全委员会负责，以上三个部门在食品安全的具体管理上分工明确，不失其独立性，又相互协调[8]。各自的侧重点不同，农林水产省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性，监督与管理的重点在农产品的生产和加工阶段。厚生劳动省负责其他食品及进口食品的安全性，监督与管理的重点在这些食品的进口和流通阶段。

此外，《食品安全基本法》明确了在食品安全监管方面，中央政府和地方政府，食品关联企业在食品的全部供给过程中的职责以及消费者应当起的作用：中央政府需综合制定保障食品安全的政策与措施，地方政府需分担中央政府的职责，并配合制定相应的政策与措施。食品生产加工流通和销售的关联企业要具有保障食品质量安全的责任，并负责向政府提供准确的信息。此法规定要完善应对食品安全紧急事态的体制，监督与管理食品安全的相关行政机关之间要密切合作，推进食品安全的研发并培养相关人才，增强国民对食品安全知识的了解。

五、完善我国食品安全监管制度的建议

（一）.监管一体化原则

食品安全、食品保障、生态安全是当今世界面临的几个最紧迫问题。消灭极端贫穷和饥饿、确保环境的可持续能力是联合国千年发展计划中的两个。“食品保障”的传统意义是：确保在任何时期为所有人提供可持续的、足够的食品储备。但是现在人们已经认识到，食品保障还有其它重要层面。这需要我们通过制度建设，把食品安全纳入食品保障中，同时也要注重食品安全与生态安全以及经济发展之间的平衡。

全球范围内，尤其是主要依赖食品进口的国家，食品生产与分配之间的相互依赖性越来越强。这使食品安全标准、管理、食品法规的实施面临更加严峻的挑战。食品专家学者都在努力寻找有效、可持续的食品污染解决方案，他们提倡制定国际国内政策，把食品生产的各个环节都看作整个食品链重要的、相互联系的组成部分。这些学者都主张建立一个未雨绸缪、预防性的管理框架，对食品从生产到消费各个阶段都实行仔细且彻底的检查，而不仅仅是采取保护性措施对由食品污染导致的危害进行补救。[10]鉴于不同国家间的差异，我们需要在全球建立一体化的管理框架议程，制定可行的标准。随着全球食品产业链越来越一体化，地方、国家、区域、国际社会都应该实施这些措施，确保可持续发展。

首先必须加速协调多部门监管一体化的进程。我们不能再一味的将食品安全监管中出现的问题都诿过于现行多头监管模式上。无论多头监管或是单独监管都可能出现好与坏两种结果。关键在于如何理解食品安全监管理念，以及实际中各部门是否协调配合，真正发挥监管机构的效用。在现行多头监管模式下，各个相关部门应当做到引导、指导、督导、相结合；为了更好的发挥监管的综合效益，应当建立检查、检验、究办相结合的监管一体化程序。其次，需要注意的是我国国内食品安全问题多出在食品供应源头即多发在广大农村地区。所以要从基底整改，遵照食品供应规则，加强“城乡食品监管一体化”。真正实现事前监管与事后监管相结合，事前监管为主；上级监管与基层监管相结合，以基层监管为主；集中监管与日常监管相结合，集中监管为主的三维一体的监管模式。

    （二）.完善食品安全行政法律监管体制

    所谓食品安全行政管理，是指国家食品安全行政管理机构为行使和履行职责，依法对食品生产、流通、运输、仓储、销售等环节进行组织、协调、控制和监督的行为，是食品安全法律监管的主要手段之一。食品安全领域存在的严重市场失灵是各国政府介入食品市场的重要依据。它是在市场条件下国家运用公权力对食品安全进行必要的、适当的干预制度，是国家干预在食品安全控制中的实现形式。有能力进行食品安全监管的任何个人和组织都是食品安全监管关系中的食品安全监管的主体，但在现实的食品安全监管工作中政府是食品安全监管的主导者。面对食品这一庞大的社会公共物品的安全性，其责任重大，无时无刻不在引导着食品安全监管的发展方向，其主要表现是：

首先，由政府通过研究后，制定一系列的食品安全监管发展规划和文件，成为之后的食品安全监管总体目标。在实际操作过程中政府会根据目标达成情况再将总体目标按时间段细致的划分为：长远目标、中期目标和近期目标。其次，政府是食品安全监管主体中的主要示范者。因为政府在社会中具有良好的公信力，其行为往往是社会正确行为的一种典范，所以由其作为公共权力的代表，主导社会资源的分配，会被社会成员所信服。再者，政府是社会公共物品的提供者。居于社会活动主导地位的政府，为食品安全监管行为的实施提供必要的法律制度和政策、科技和设施保障，满足食品安全监管对公共物品的需求，保障食品安全监管的发展方向。最后，立法的目的不是摆出来让人“顶礼膜拜”的，它的效用在于作为合法主体的执法依据。政府有条件积极采取措施行使食品安全监管的职权，以自身的食品安全监管行为为其他监管主体提供模板和示范。对于其他社会主体，如果积极配合食品安全监管，努力履行社会责任保护社会整体利益，政府就可以对其进行激励和奖励，以致激发其他社会主体进行食品安全监督的积极性，形成良好的社会监督风尚。

    （三）选择相对集中的食品安全监管模式

目前，全球的食品安全监管主要有二种模式：一是一个部门监管模式，亦是绝对集中的监管模式，即将食品安全监管的职能都集中到一个部门，由其统一实施相关职能，加拿大就是这种模式的典型代表。二是多个部门监管模式，即食品安全监管相关职能分别由不同的部门实施。而我国现有的食品安全监管体系存在着部门过于繁多职责过于分散的不利局面，这就导致了一方面各部门在执法过程中职责交叉，都可以行使监管职权；另一方面则在部门立法、执法中出现模糊或真空地带，以致有些领域没有部门监管，从而给违法者带来了可乘之机。当前我国应该针对食品监管机关，监管职责过于分散的状况，对食品安全监管职能做以相对集中处理，使得各监管机关的权责能够进一步明确。选择监管模式必须先考虑国内食品产业集中程度，因为产业集中度高的行业，由于规模大、实力强，且具备较强的安全控制能力和市场声誉意识，可以实行高度集中的管理模式。对于产业集中度低的行业，由于产地分散、生产者的自我控制能力低，销售渠道复杂且声誉意识较低，对这些企业的监管，应该以分散为主，各地区可以根据实际情况制定市场准入监管政策，把食品安全风险控制在可以容忍的范围内。择监管政策或监管模式一定要顺应监管对象的特点，只有与经济社会发展条件相匹配的监管办法才是最好的监管，监管手段一定要以时间地点条件为转移。

    结语:本文对食品安全法律规制的生成机理和表现形式进行了探讨,并考察了中外食品安全法律制度和管理制度,目的在于寻求食品安全法律规制的内在规律和应然状态,为构建我国的食品安全法律规制提供理论参考和结构性建议"。

参考文献:

    一、著作类

    1.博登海默．“法理学: 法律哲学与法律方法”．中国政法大学出版社，2004年版。

    2.茅铭晨：《政府管制法学原论》，伤害财经大学出版社，2005年版

    3.张志健：《食品安全导论》。化学工业出版社2009年版。

    4. 张敬礼：《中国食品药品监管理论与法制实践》，中国法制出版社2009年版。

    二、论文类

    1.冯泽杰：“我国食品安全政府监管的困境与对策”，福建师范大学2011年硕士论文。

    2. 王斌：“我国政府食品安全监管问题研究”，北京交通大学2006年硕士学位论文。

    三、期刊类

    1. 韩忠伟，李玉基：“从分段监管转向行政权衡平监管“，载《求索》，2010年第6期。

    2. 孟凡平：“食品安全纠纷解决问题及对策”,载《生产力研究》，2010年第1期"

    3. 叶军，杨川：“日本食品安全风险管理体制及启示”，载《农村经济》，2009年第10期。

    4. 雷家彇：“国外主要发达国家食品安全监管状况综述”，载《中国药品监督管理》，2004年第3期。

    5.王迁:“欧盟转基因食品法律管制制度研究”，载《华东政法学院学报》，2004年第5期。

    6.黄锡生，林北水：“食品形式安全的法律保障”，载《食品研究与开发》，2006年第8期。

    7.耿弘，童星：“从单一主体到多元参与—当前我国食品安全管制模式及其转型”，载《湖南师范大学社会科学学报》，2009年第3期。

    8.韩庆玲：“从主体角度规范和健全我国当前食品安全市场的对策研究”，载《北方经济》，2009年第8期。

    9.莫锦辉；“食品追溯体系现状及其发展趋势”，载《中国食物与营养》，2011年。

    10.杨辉：“我国食品质量安全管理体制的现状和改革建议”，载《中国卫生质量管理》，2006年第2期。