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《浅析我国依法行政中所存在的问题 及其解决对策》 谢军

 

一、依法行政的内涵

在我国,依法行政是一种治理国家的方式,是政府运作模式的巨大变革,与依法治国方略的实现有着密切的关系。依法治国的目的是规范与限制国家权力,而在我国的权利体系之中,行政权是内容最为庞杂、对广大人民群众利益影响最为直接的权力。因此,依法行政自然就成为了实现依法治国、建设社会主义法治国家的关键和核心,行政人员是否严格依法行政就成为了国家法治化程度高低最直接的体现。

既然依法行政对于我国的法治建设如此重要,那么在检视我国依法行政中所存在的问题之前就有必要对其内涵进行探讨,以便在厘清其基本要求与价值目标的基础上正确的认识我国依法行政的现状。依法行政脱胎于西方的资产阶级革命,其理论基础是“三权分立”与“法治”思想。虽然依法行政最先是由资产阶级提出来的,但它不是资产阶级的“专利”。它在一定程度上反映了国家行政活动的一般规律,体现了现代民主政治的基本要求。西方国家依法行政的内涵主要包括了以下几点主要内容:(1)行政机关必须依照国家法律来实施行政管理活动;(2)无法律依据,行政机关不得为他人设定法外特权,也不得侵犯他人的法定权利;(3)无法律依据,行政机关不得使任何人承担义务,也不得免除任何人的法定义务;(4)在允许自由裁量的情况下,行政机关的具体行政行为不得越过法律规定的界线。我国自20世纪80年代未提出依法行政以来,学界对于依法行政的内涵从不同的角度进行了阐述。王连昌认为,依法行政是行政法的一项基本原则,它要求行政权力主体必须依据法律法规来取得、行使权力并对行使权力的行为负责。姜明安认为,依法行政是法治原则对政府行为作出的要求。应松年认为,依法行政是行政机关依法行使行政权力,具体而言,行政机关必须依据法律规定并根据法律授权来行使权力、管理公共事务,法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评价的标准。在充分考察我国近年来行政法治实践的基础上,结合国内学者对于依法行政内涵的论述,笔者认为我国的依法行政内涵应该从以下几个方面来进行理解。第一,行政主体行使行政权力必须以法律的授权为前提,超越法律授权范围的行为不具有法律效力;第二,行政主体必须严格依照法律规定来实施行政行为;第三,凡是法律保留的事项,行政主体都不能擅自做出规定;第四,在法律规定的范围内,行政主体应当积极主动地履行法定职权,以实现行政权增进社会公益与人民福利的价值目标;第五,行政主体违法行使权力的行为必须承担法律责任。从依法行政的内涵出发,可以看出要想更好地推进依法行政,那么不仅需要提高政府立法质量、严格行政执法,还需要加强对依法行政的领导、强化对行政执法的监督。

当前,我国已进入反腐倡廉的关键时期,推进国家的法制化进程,打造服务型政府,加强政府的执政能力建设,坚定不移地走群众路线,既是社会发展的必然要求,也是人民群众的殷切希望,这些对于依法行政都提出了更高的要求。因此,检视我国依法行政实践中所遇到的问题对于防止行政权力的滥用,保护社会公众的合法利益,推动我国社会主义法治国家的建设都有着重要的现实意义。

二、我国依法行政中所存在的问题

我国依法行政在整体上取得了很大的进步,但是我们也必须看到,在目前依法行政的实践中仍然还存在着诸多的不和谐因素,这些因素极大地威胁着社会主义法治国家与社会主义和谐社会的建设。这些不和谐的因素主要体现为目前我国行政主体在行使行政权力的过程中,存在不同程度上的不依法行政或不正确地依法行政。具体来说,存在以下几点主要的问题:

(一)行政执法人员法治意识淡薄

在近年来国家的大力倡导下,法治观念得到了执法机关以及广大人民群众的普遍认同,但是由于我国行政执法长期受到传统文化与习俗的影响,人治观念仍然存在,这种观念在一些行政执法人员的思想与行动中仍有所体现。一方面,部分行政执法人员对“法治”的内涵并没有深刻的理解,人治与法律工具主义的观念根深蒂固。目前社会中广泛存在着“说情风气”,领导干部以言代法、以权压法,执法人员向领导干部负责而不是向法律负责的现象屡见不鲜。同时,一些行政执法人员把法律当作是加强自身权力的工具,把法律的强制性作为滥用公共权力和巩固自身利益的借口,一些领导干部虽口头上强调依法行政、依法办事,但是却仅将这种法治活动停留在文件或普法读本上,甚至反而还以此为根据来保障少数人的利益,为权力的滥用提供保护伞。另一方面,行政特权思想广泛存在,公共服务意识较差。受几千年封建社会残留思想的影响,特权观念在广大的领导干部和行政执法人员中仍广泛存在。部分行政执法人员,缺乏现代社会的执法理念,把自己执法者的身份等同于过去封建社会的特权阶级。在一些地方,“选择性执法现象”层出不穷,行政执法人员对于一般的普通群众执法非常严格,但是对于机关内部人员或者机关内部人员的亲属就徇私枉法、执法宽松。正是由于执法观念上的这些的问题,使得了行政执法人员权力行政的意识强烈而公共服务与维护广大人民群众利益的意识淡薄。总之,目前行政执法人员的法治意识与现代社会执法理念的要求和广大人民群众的期望还存在着较大的差距。

(二)行政执法行为不规范

当前行政执法的实践中,存在的一个重大问题就是行政执法行为不规范,它突出表现在行政执法人员超越职权而行政、滥用职权而行政、违反法定程序而行政以及行政不作为四个方面。首先,行政执法人员超越法定职权而行政。一些行政管理部门或执法人员在既无法律授权又无主管部门委托的情况下,擅自动用行政权力对不属于其职责范围内的事务越权审批、滥施处罚。这种越权行政主要通过两种方式表现出来:(1)在没有法律依据的情况下,越权制定规范性文件,为行政相对人设定义务;(2)实施具体行政行为的时候,内部机构行使外部机构的职权,下级机关行使上级机关的职权。其次,滥用自由裁量权而行政。部分行政执法人员无视法律的规定,随心所欲,以自己的偏好来执法,使得行政处罚显失公平,人民群众与其他组织的利益受到损害;还有一些行政执法人员受到“人情关系”等因素的影响,不能秉公执法,致使大量人情案、关系案的出现。再次,违反法定程序而行政。有的行政机关及行政执法人员只注重执法的目的和效率,对于执法的程序并不够重视,他们认为只要高效率的达到行政目的,即使不按程序来办事也无所谓。这种状况造成了实践中行政执法的方式简单粗暴,不利于国家倡导的群众路线的实施和依法行政价值目标的实现。最后,当为不为,不履行法定义务。这种不作为主要表现在行政执法人员没有法定原因不履行职责或无故拖延履行职责。出现这种状况,或是因为行政执法人员间相互推诿,或是因为经济利益的驱动,亦或是因为行政执法人员耍官僚作风疏忽大意而致。

(三)行政执法体制不顺畅,缺乏有效的监督

纵观我国近些年来的行政执法纠纷,可以看出我国行政执法体制不顺畅,存在权力交叉、分工不明以及权责不清等情况。一方面,行政执法权力缺乏有效地分解,同一系统上下级执法机关之间的职能存在着交叉,对于同一个违法行为,上至国务院的各部委,下至行为所在地的各执法机关都可以查处,使得上下级执法机关之间出现了或相互推诿或相互争夺查处权的现象;另一方面,在一些领域广泛存在着多头执法、多层执法的现状。尤其是在贸易市场的管理、对违反行政法律法规行为的处罚以及资质证书的取得等领域,存在着多个部门同时进行干涉和管理的状况,使得相关当事人要接受来自政府多个部门或多个层面的管理和监督。另外,在现行的行政执法体制中,行政执法权力与行政执法责任脱节,部分权力的行使并没有相应的法律责任与之配套,大量存在着只有政治责任而无法律责任、只有机关责任而无个人责任的情况。

行政执法缺乏有效的监督,监督体系有待完善。一方面,社会监督力量薄弱,对行政机关形不成有效的约束。社会监督力量中最主要的群众监督与媒体监督还远远未发挥其应有的作用。面对不依法行政的现象,政府内部监督通常被放在第一位,对于群众监督和媒体监督地位的重视程度不够;另一方面,监督体系不健全,监督主体较多,未能形成有效的监督合力。

三、我国依法行政中存在问题的解决对策

当前我国的依法行政工作中存在着诸多的问题,这些问题集中反映了我国落后的执法观念与现代法治理念、混乱的执法体制与社会主义法律体系之间的矛盾。这些问题导致了行政执法效率的低下,加重了人民群众的负担,不利于建设现代化的服务型法治政府。要从根本上解决这些问题,必须提高行政主体的素质,严守行政执法的程序,完善行政执法的体系,尤其要重视对行政执法的监督。

(一)提高行政主体的素质

行政主体是所有行政执法活动的最终施行者,其素质的高低直接关系到行政执法活动的效率。为此,在建设法治国家、推进依法行政的过程中,应当把提高行政主体的素质放在重中之重。具体来说,一方面,需要强化行政主体的法治意识。首先,通过开展“依法行政,执法为民”等宣传教育活动、对现有的和新进的执法人员进行相关法律知识与业务技能的培训,更新他们的执法理念,强化他们的法治意识,培养行政执法人员的责任感,使他们树立起“宪法至上,法大于权”的观念;其次,针对少数执法人员固守“官本位”思想或特权思想,凌驾于法律之上的现象,需要通过集训、轮训、定期考核,并将考核结果与职位晋升挂钩这样的一种形式来清除其落后的思想,树立起正确的执法理念和法治意识;再次,对于部分执法人员认为“情大于法”,进行选择性执法的现状,必须切实更正其错误的执法理念,牢固服务行政、诚信行政、公开行政、便民行政的意识,将广大人民群众的根本利益作为全体执法人员开展行政活动的根本准则。另一方面,需要加强对执法队伍的培训和管理。既要建立严格的执法人员准入制度和管理制度,从源头上对行政执法人员的素质把关,又要对已有的素质不过关的执法人员进行严肃教育和处理,针对素质特别低劣的执法人员坚决开除调离;既要对执法人员进行法律知识、政策法规以及业务技能的培训,又要对其行政行为是否符合依法行政内涵的要求进行考核。

(二)严守行政执法的程序,完善行政执法的体系

首先,要严格依照法定程序来执法。程序合法是实质合法的保障,因此,行政主体行使职权不仅要遵守实体法,还要遵守程序法。一方面,培养行政执法人员“程序优先”的意识,让他们清楚即使实体问题处理正确,但如果程序违法,那么其结果仍然是违法的;另一方面,行政执法人员实施行政行为所遵循的方式、步骤、时限及顺序要符合程序规定。具体来说,要在充分听取当事人意见的基础上,保障其知情权、参与权、救济权,对与行政执法人员存在利害关系时,应当实行回避原则。其次,要规范行政执法的手段。既要树立起执法为民、文明执法的理念,改进行政执法的方式,积极运用行政指导、行政和解等柔性执法方式,又要依托信息化手段来进行执法,创新行政管理的模式,促使执法模式向“制度管人、程序管人”转变。再次,要完善行政执法的体系,整合、划分不同行政主体之间的职能重点和执法权限。一是要明确行政主体的执法依据和执法权限;二是要明确各级行政主体的权限和分工以及同级行政主体之间的权限和分工;三是要确定执法岗位、明确执法职责,改变过去权利行使层级之间的“上侵、下夺”的现象。

(三)加强对行政执法的监督

“权利必须被关进笼子里,放在阳光下运行,否则便会被滥用。”随着社会的发展与经济的进步,需要行政机关来处理的公共事务越来越多,行政权力也相应地不断膨胀。若不通过一套行之有效的监督体系去规范和监督行政执法行为,那么造成的结果便是权利的滥用。因此,在当前建设法治国家的进程中,加强对行政执法的监督有着重要的现实意义。首先,应当理顺监督体系内部的关系,使各种监督形成有效的合力,同时切实推行政务公开,使行政权在阳光下运行,接受社会的监督;其次,强化人民群众对行政执法的监督。行政机关应当密切联系群众,走群众路线,广开言路,听民声、察民情,形成一个人民群众敢于监督、乐于监督、能够监督的良好氛围;再次,充分发挥新闻媒体对行政执法的监督作用。新闻媒体监督具有公开、迅速的特点,它较其他监督手段更能接近事实和真想,新闻媒体的监督作用已被我国实践证明了是行之有效的。在当前行政执法的监督中,应当鼓励新闻媒体对行政执法行为进行监督,对于新闻媒体所曝光和反映的问题要及时的回应和处理。

 

  

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