雷诺所刊甘肃雷诺律师事务所房地产企业参与土地一级开发，即由政府与房地产企业按照城市规划、市政基础设施配套要求等签订协议，根据协议约定由双方分别对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或农村集体土地（生地）进行统一的征地、国有土地上房屋征收（《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，“拆迁”一词已不再使用）、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到建设条件（熟地），再进行有偿出让的过程。
由于土地一级开发投资巨大、建设周期长、涉及法律关系复杂、法律风险大，签订土地一级开发协议时双方对协议条款的博弈，成为双方利益获取与风险承担的枢纽。本文对双方博弈的几个要点进行归纳与分析，以期从正反两方面对政府和房地产企业均有所借鉴。
一、土地一级开发成本构成条款
土地一级开发成本应首先从土地出让收益中扣除，之后才对利润进行分配，所以政府应尽量减少成本的范围，而开发企业则相反。
政府的博弈点：除开发过程中必要的费用外，尽可能缩小开发成本的范围；对征地与国有土地上房屋征收的费用可采取费用包干，超支由开发企业承担的方式，引导开发企业在征地与征收补偿过程中努力减少成本；尽量减少不可预见费用的范围。
开发企业的博弈点：尽可能将更大范围的开发成本列入，除项目前期费用、征地与国有土地上房屋征收费用、公共区域市政基础设施建设费用、区域内公共配套设施建设费用、区域内公共环境景观建设费用、工程建设其他费用、管理费、财务费用、销售费用、应纳税费、不可预见费等外，还可尽量争取把中介机构费如律师费等列入；如开发企业签订的是一、二级开发联动合同，则尽量将用于提升二级开发土地价值的费用列入一级开发成本，如环境景观建设费中的绿化、喷泉、艺术小品等费用；在征地与国有土地上房屋征收费用中多争取不可控的费用；争取将融资费用列入财务费用等。
二、土地一级开发净收益分成条款
收益分成的方式与比例是开发合同中最具价值的条款。
政府的博弈点：尽量增加政府对净收益的分配比例；在收益方式上除约定双方的分配比例外，避免约定开发企业享有固定收益权利的条款。
开发企业的博弈点：尽量增加开发企业对净收益的分配比例；可通过谈判与政府约定保底收益条款，如约定若开发出让后所提取的收益不足全部土地的一级开发总成本的一定比例时，政府将承诺向开发企业另行支付差价款；通过与政府约定土地招拍挂的单位成交底价，来控制最低收益的底线；与政府约定限制一级开发的平均单位成本，超出约定的部分由政府承担。
三、项目公司的股权设置安排条款
项目公司可由开发企业及其合作公司单方出资设立，也可与代表政府的公司参股共同设立，双方可根据各自利益诉求充分利用好股权设置工具。
政府的博弈点：可根据对项目控制需求的强度，要求以平台公司入股项目公司并为项目公司争取更多权益；如政府仅考虑相对稳定的投资回报，则可要求设立优先股或优先股份。
开发企业的博弈点：为既能利用政府平台公司充分融资，又能保证对公司经营的绝对控制权，可要求平台公司入股并将其股份或股权设置为优先分配利润但限制其表决权。
四、涉及土地规划和土地“招拍挂”的条款
通过合同条款渗透到政府的土地规划和土地“招拍挂”工作中，是开发企业博取长远利益的常用方式之一。
政府的博弈点：除正常对土地规划的表述和“招拍挂”程序的表述外，避免在协议中进一步约定涉及土地规划条件和土地“招拍挂”条件、方式及进度的条款。
开发企业的博弈点：可通过协议条款安排影响规划的设计和改变，使得土地规划对企业从事一级开发更有利，同时可为今后的土地一二级联动打下基础，用二级开发的整体思路和方案在一级开发阶段就努力从概念规划等方面得到政府的认可，并在规划条件和各地块价值安排方面提前布局；为了保证土地出让收益的实现或二级开发利益的最大化，在一级开发委托合同中，可与政府约定在可出让经营性用地中商住地的最低比例等；在土地“招牌挂”工作方面，可以通过合同条款与政府部门约定每年落实到本项目的土地出让指标、土地入市交易价格等交易条件，从而对出让规模、出让时间及交易底价进行影响。
五、政策性风险的责任承担条款
政策不同于法律，有不确定性和随主政领导更迭而随机变化的风险，发生政策变化双方如何分担责任，在协议的约定中尤为重要。
政府的博弈点：为防止政策变化给政府部门带来被动，可在协议中约定如遇政策变化，可参照不可抗力的处理方式，政府可以免责并有权终止协议。
开发企业的博弈点：要明确约定政策变化不属于不可抗力，如因政策变化解除合同属单方违约，开发企业有权要求继续履行，当继续履行不现实时，可通过约定较高额的违约金或较充分的补偿方案以填补其损失；在协议中尽量要求政府对委托企业进行一级开发的合法性作出承诺。
六、土地一级开发中政府优惠政策的条款
政府为鼓励开发企业进行土地一级开发特别是一二级联动，常会提出很多优惠政策吸引投资，优惠政策如何进入协议对双方今后执行协议有多大灵活度常有较大影响。
政府的博弈点：在优惠政策方面尽量做较为笼统和含糊的表述，为政府部门今后的工作留下较大余地，也避免因过度承诺的优惠政策本身合规性存在问题导致政府陷入不能兑现的被动局面。
开发企业的博弈点：要求政府对承诺的优惠政策在协议中作出明确的约定，并提供当地政府优惠政策相应的文件或政府会议纪要，避免执行优惠政策时才发现缺乏依据，防止因政府领导的变化而影响到优惠政策的执行。
七、是否由一级开发企业进行二级开发的条款
志在进行二级开发的房地产企业，往往一级开发只是其二级开发并最终获利的铺垫，是否在协议中确定二级开发权，是一种游走在法律边缘的微妙博弈。
政府的博弈点：避免在协议中直接约定开发企业有二级开发的权利，或承诺由一级开发企业通过“招拍挂”程序取得土地使用权，这样的约定会明显违反《招投标法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等法律法规，埋下很大的行政风险。
开发企业的博弈点：尽量在协议中明确同时进行二级开发，或约定有权优先取得整理后的土地使用权，即使以后该约定被确认为无效，也会因此得到补偿的救济。
八、争议解决方式的条款
政府作为显名或隐名的协议方，解决协议争议时的地方权力影响应当是双方均认真对待的问题。
政府的博弈点：如争议无法协商解决可约定由合同履行地或不动产所在地法院管辖。
开发企业的博弈点：可约定通过异地仲裁机构仲裁裁决。
以上只是针对政府与开发企业协议的主要博弈条款进行的一般性分析，律师在为双方提供法律服务的时候，需要根据具体情况随机应变，但最重要的是提前有周密的规划，对可让步条款和必须争取的条款要了然于心，方能每战必利，使已方当事人利益最大而风险最小。